Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 938348-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации "
Досье на проект федерального закона
Комитет по бюджету и налогам (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 938348-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.
Законопроектом предлагается внести изменения в статьи 20, 21, 56, 78.1, 78.2, 79, 94, 96.10, 131, 157, 168.4, 170.1, 174.1, 179.1, 213, 217, 221, 232, 241, 264.3, 264.10, 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), а также признать утратившими силу его отдельные положения. Предлагаемые изменения концептуально образуют следующие группы.
1. Ограничение сроков внесения в налоговое и бюджетное законодательство изменений, влияющих на доходы бюджетов.
Статьями 53, 59, 64 и 174.1 Бюджетного кодекса устанавливаются ограничения по срокам внесения в законодательство о налогах и сборах и в бюджетное законодательство изменений, приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и своевременного учета таких изменений в законах (решениях) о соответствующих бюджетах бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период.
Данные положения требуют модернизации, поскольку, начиная с 2010 года их действие ежегодно приостанавливается ввиду сложности их практической реализации. В том числе их действие приостановлено в 2020 году.
Комитет отмечает, что Федеральным законом от 26 июля 2019 г. N 200-ФЗ "О внесении изменения в статью 53 Бюджетного кодекса Российской Федерации" срок принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, был продлен на один месяц с закреплением нормы, согласно которой они должны быть приняты до дня внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, то есть до 1 октября текущего финансового года.
В отношении законов субъектов Российской Федерации и муниципальных актов статьями 59 и 64 Бюджетного кодекса уже был установлен аналогичный предельный срок принятия налоговых изменений в законодательство (до 1 ноября и до 15 ноября соответственно).
При этом Бюджетный кодекс не может ограничивать сроки принятия изменений в налоговое законодательство.
В этой связи, соответствующие нормы предлагается признать утратившими силу. В соответствии с новым подходом, согласно проектируемым положениям статьи 174.1 Бюджетного кодекса, предлагается прогнозировать доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в очередном году на основе законодательства, принятого до даты внесения в законодательный орган проекта закона (решения) о бюджете. Также предусматривается обязанность учета изменений законодательства, принятых после наступления указанной даты и приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, при внесении изменений в закон (решение) о бюджете.
Одновременно, в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, установленным статьей 31 Бюджетного кодекса, недопустимо введение в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов.
2. Использование средств Фонда национального благосостояния.
В статью 213 Бюджетного кодекса предлагается внести изменение, исключающее возможность увеличения общего объема расходов федерального бюджета на сумму уменьшения доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ), в целях приведения в соответствие с расчетом предельного объема расходов, установленного пунктом 3 статьи 199 Бюджетного кодекса.
Кроме того, изменениями статьи 96.10 Бюджетного кодекса предлагается предоставить Правительству Российской Федерации право на использование средств ФНБ на финансирование дефицита федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации сверх объема, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете, в случае снижения цен на нефть ниже базового уровня в установленном Правительством Российской Федерации порядке.
Аналогичный порядок на временной основе установлен в 2020 году. По мнению Комитета, установление на постоянной основе "рамочной" нормы без законодательных ограничений на использование средств ФНБ может привести не только к ослаблению парламентского контроля за использованием средств ФНБ, но и к снижению эффективности "бюджетного правила".
3. Внесение изменений в сводную бюджетную роспись.
Законопроектом предлагается включить в статью 217 Бюджетного кодекса дополнительное основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете при осуществлении централизованной закупки в соответствии с частью 2 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", согласно которому полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных и бюджетных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, а также полномочия на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты, для нескольких органов исполнительной власти, казенных учреждений могут быть возложены на орган исполнительной власти или казенное учреждение либо несколько органов исполнительной власти или казенных учреждений.
Необходимость изменения в абзац двенадцатый пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса обусловлена решением Правительства Российской Федерации о перераспределении средств резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий в резервный фонд Правительства Российской Федерации.
Кроме того, предлагается расширить установленное статьей 217 Бюджетного кодекса основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, в связи с перераспределением бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию государственного оборонного заказа в целях обеспечения государственной программы вооружения. Такое перераспределение будет осуществляться как в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе", решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, так и в соответствии с решениями государственных заказчиков в случаях, установленных Правительством Российской Федерации. Такие случаи предполагается ежегодно предусматривать в постановлениях Правительства Российской Федерации, которыми утверждается государственный оборонный заказ на очередной финансовый год и на плановый период.
4. Федеральная адресная инвестиционная программа.
Законопроектом предлагается внести изменения в статью 179.1 Бюджетного кодекса, устанавливающие, что в федеральную адресную инвестиционную программу (далее также - ФАИП) не включаются объекты недвижимого имущества, в отношении которых предусматривается предоставление бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение затрат на уплату лизинговых платежей по договору финансовой аренды (лизинга) с последующим выкупом указанного объекта в собственность лизингополучателя. В соответствии с материалами законопроекта лизинговые платежи не могут быть отнесены к капитальным вложениям, а, следовательно, бюджетные ассигнования на их уплату в отношении объектов недвижимого имущества не могут быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу, поскольку: переход имущества в собственность лизингополучателя осуществляется не на основании договора лизинга, а на основании договора купли - продажи, который заключается только по окончании срока действия договора лизинга. В состав лизинговых платежей входят затраты, которые не могут быть отнесены к капитальным вложениям (инвестициям в основной капитал), а выкупная цена предмета лизинга (недвижимого имущества) не входит в состав лизинговых платежей.
В статьях 78.2 и 79 Бюджетного кодекса предлагается увеличить с 1,5 млрд. рублей до 3 млрд. рублей порог стоимости объекта государственной собственности Российской Федерации, в отношении которого решение о подготовке и реализации бюджетных инвестиций (о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений) принимается в форме нормативного правового акта Правительства Российской Федерации. Предлагаемое изменение направлено на упрощение процедуры формирования федеральной адресной инвестиционной программы.
Комитет обращает внимание, что формирование и исполнение ФАИП сопровождается рядом повторяющихся из года в год проблем, что отмечается в заключениях Комитета на проекты федеральных законов о федеральном бюджете. При рассмотрении проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" в Государственной Думе высказывались предложения об усилении контроля за формированием ФАИП, что было поддержано Министром финансов Российской Федерации А.Г. Силуановым: "Правительство Российской Федерации регулярно отчитывается перед Государственной Думой об исполнении ФАИПа. Если депутаты Государственной Думы подключатся вместе с нашими федеральными ведомствами по более жёсткому контролю, мне кажется, было бы здорово. И действительно, мы должны ужесточать подход по исполнению бюджетных назначений, которые принимаются в законе о бюджете. Это абсолютно справедливая постановка вопроса.".
Предлагаемое законопроектом расширение возможностей включения объектов в ФАИП без принятия нормативного правового акта Правительства Российской Федерации противоречит указанным предложениям Государственной Думы и может усугубить имеющиеся проблемы формирования и исполнения ФАИП.
5. Нормативы распределения доходов.
Федеральным законом от 29 сентября 2019 г. N 326-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" установлены новые ставки акцизов на виноматериалы, виноградное сусло, фруктовое сусло, в связи с чем законопроектом предлагается дополнить пункт 2 статьи 56 Бюджетного кодекса нормой, предусматривающей зачисление указанных акцизов в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 100%.
Указанным Федеральным законом расширено определение средних дистиллятов и изменены ставки акциза на них. Новые ставки акциза применяются с 1 апреля 2020 года. Бюджетным кодексом установлены нормативы зачисления данных акцизов в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов Российской Федерации на уровне "50/50".
Дифференцированные нормативы распределения региональной доли акцизов на средние дистилляты между субъектами Российской Федерации предлагается утверждать федеральным законом о федеральном бюджете.
Сальдирующие суммы поступлений (за минусом вычетов), подлежащие зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, будут определяться пропорционально объемам реализации подакцизной продукции в конкретных субъектах Российской Федерации.
Согласно информации Минфина России с учетом ожидаемого существенного роста суммы поступлений по акцизу на средние дистилляты, такой подход не приведет к снижению доходов субъектов Российской Федерации относительно текущего уровня.
Комитет отмечает, что в связи с невозможностью в текущих условиях внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете и ростом объемов налоговых вычетов за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, на территории которых не осуществляется производство средних дистиллятов, при подготовке законопроекта ко второму чтению необходимо рассмотреть вопрос об установлении временных норм о дифференцированных нормативах зачисления акцизов на средние дистилляты.
Законопроектом предлагается исключить положение, устанавливающее требование о перечислении доходов от акцизов на нефтепродукты, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, на счета территориальных органов Федерального казначейства не реже одного раза в 10 дней. Комитет считает необходимым сохранить установленные в Бюджетном кодексе требования, учитывая необходимость планирования субъектами Российской Федерации кассовых поступлений в свои дорожные фонды.
6. Операции на счетах эскроу при долевом строительстве.
В статью 241 Бюджетного кодекса предлагается внести изменения, предусматривающие возможность осуществления участниками бюджетного процесса операций при исполнении договоров участия в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) других объектов недвижимости путем зачисления средств на счета эскроу, открытых в уполномоченных банках, определяемых в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", включенных Центральным Банком (Банком России) в перечень банков, соответствующих критериям, установленным Правительством Российской Федерации.
С 1 июля 2019 года осуществление операций через эти счета участниками долевого строительства, к которым относятся получатели бюджетных средств, является единственным способом произведения расчетов по договорам участия в долевом строительстве.
При этом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в рамках своих полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, широко используют механизм участия в долевом строительстве для пополнения жилищных фондов субъектов Российской Федерации.
7. Исключение положений о Фонде развития.
В заключении Счетной палаты Российской Федерации к проекту федерального закона N 802503-7 "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" отмечается, что расходы федерального бюджета, предусмотренные за счет средств Фонда развития, не классифицированы, мониторинг и контроль использования данных средств в ходе исполнения федерального бюджета представляется затруднительным.
При этом, бюджетные ассигнования Фонда развития распределены на финансовое обеспечение реализации мероприятий государственных программ, а также федеральных проектов. Отдельный учет бюджетных ассигнований Фонда развития в разрезе кодов бюджетной классификации не предусмотрен.
Учитывая изложенное, а также единство бюджетной классификации расходов предлагается сохранить в Бюджетном кодексе только положения пункта 3 статьи 199 Бюджетного кодекса в части увеличения общего объема расходов федерального бюджета, определяемого в соответствии с "бюджетным правилом", на 585 млрд. рублей ежегодно на период до 2023 года и на 575 млрд. рублей в 2024 году.
8. Утверждение бюджетной сметы.
Законопроектом предлагается в статье 221 Бюджетного кодекса предусмотреть возможность утверждения бюджетной сметы казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в том числе иным лицом, уполномоченным действовать в установленном законодательством Российской Федерации порядке от имени этого органа.
9. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
В пункт 3 статьи 131 Бюджетного кодекса предлагается внести изменения, направленные на устранение правовой неопределенности в отношении положений о распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и приведение их в соответствие с положениями статьи 130 Бюджетного кодекса.
Предлагается установить, что распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете. С учетом пункта 2 статьи 205 Бюджетного кодекса предусматривается их утверждение во втором чтении рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете одновременно с распределением других межбюджетных трансфертов.
10. Предоставление субсидий юридическим лицам, некоммерческим организациям.
В статье 78.1 Бюджетного кодекса предлагается предусмотреть возможность заключения долгосрочных соглашений о предоставлении субсидий некоммерческим организациям (кроме государственных корпораций) на срок, превышающий период бюджетного планирования. Аналогичные положения установлены для субсидий, предоставляемых коммерческим организациям, государственным корпорациям. Данная мера создаст условия для заключения соглашений о предоставлении субсидий некоммерческим организациям в целях достижения результатов, предусмотренных в том числе федеральными проектами, входящими в состав национальных проектов, на весь срок их реализации.
11. Государственный финансовый контроль и отчетность.
Перечень главных администраторов бюджетных средств, представляющих информацию о внутреннем финансовом аудите, необходимую для проведения Федеральным казначейством анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита, установленный статьей 157 Бюджетного кодекса, предлагается дополнить главными администраторами средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Статьей 264.3 Бюджетного кодекса предлагается закрепить за Минфином России полномочие по установлению сроков представления в Федеральное казначейство бюджетной (бухгалтерской) отчетности финансовыми органами субъектов Российской Федерации и органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации.
Из понятия бюджетного нарушения, установленного статьей 306.1 Бюджетного кодекса, предлагается исключить:
нарушение установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, а также требований к изменению, расторжению государственного (муниципального) контракта;
нарушение условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;
несоблюдение целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями.
12. Бюджетная классификация Российской Федерации.
Законопроектом предлагается внесение изменений в статьи 20 и 21 Бюджетного кодекса, предусматривающих:
- обеспечение обособленного учета излишне уплаченных или излишне взысканных платежей в составе доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для обеспечения их возврата;
- обеспечение обособленного учета расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на пожарную безопасность и гражданскую оборону;
- выделение универсальных подгрупп "Субвенции" и "Иные межбюджетные трансферты" в группе "Межбюджетные трансферты" для отражения расходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
В законопроекте также предусмотрены иные изменения, имеющие редакционный и технический характер.
Таким образом, изменения, предлагаемые законопроектом, направлены на обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повышение оперативности их исполнения, устранение правовой неопределенности и совершенствование отдельных положений Бюджетного кодекса.
Счетная палата Российской Федерации замечаний и предложений по законопроекту не имеет.
С учетом изложенного, Комитет по бюджету и налогам рекомендует принять проект федерального закона N 938348-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, в первом чтении с учетом его доработки ко второму чтению.
Председатель Комитета |
А.М. Макаров |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.