Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 954048-7 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования законодательства в сфере защиты чести и достоинства граждан" внесен членом Совета Федерации А.А. Турчаком, депутатом Государственной Думы А.Е. Хинштейном (утв. решением Комитета N 133/6 от 9 июня 2020 года) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 954048-7 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования законодательства в сфере защиты чести и достоинства граждан" внесен членом Совета Федерации А.А. Турчаком, депутатом Государственной Думы А.Е. Хинштейном
(утв. решением Комитета N 133/6 от 9 июня 2020 года)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 21 мая 2020 года (протокол N 265, пункт 28) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в качестве соисполнителя рассмотрен проект федерального закона N 954048-7 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования законодательства в сфере защиты чести и достоинства граждан" (далее - законопроект).

Законопроектом предлагается внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) в части увеличения сумм административного штрафа за оскорбление граждан, в том числе в информационно-телекоммуникационных сетях (включая сеть "Интернет"), вводятся новые субъекты правонарушения - лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие - устанавливаются отдельные санкции для таких лиц за оскорбление граждан. Так, предлагается установить два вида административных санкций за оскорбление вышеперечисленными лицами граждан, унижение чести и достоинства другого лица, или унижение достоинства группы лиц, выраженное в неприличной или иной унизительной, оскорбляющей общественную нравственность форме в публично демонстрирующемся произведении, средствах массовой информации или информационно-телекоммуникационных сетях (включая сеть "Интернет") - административный штраф и дисквалификация.

В части своего ведения Комитет отмечает следующее. Круг лиц, на которых предполагается распространить новые санкции, широк. Так, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" устанавливает систему государственной службы, которая включает в себя: государственную гражданскую службу; военную службу; государственную службу иных видов (служба в органах внутренних дел, служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, служба в федеральной противопожарной службе, служба в Следственном комитете Российской Федерации, служба в таможенных органах, служба войск национальной гвардии Российской Федерации).

При введении нового вида санкций для такого широкого круга лиц авторам законопроекта стоит обратить внимание на то, на определенные категории лиц административная ответственность распространяется с особенностями. Например, частью 1 статьи 2.5 КоАП РФ предусматривается административная ответственность военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания. Так, за административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 указанной статьи (в число которых не входит статья 5.61 "Оскорбление"), военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания, сотрудники Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно отмечал, что "военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие военную службу, выполняют конституционно значимые функции, что и предопределяет их специальный правовой статус, включая основания и условия привлечения их к ответственности (Постановления от 26 декабря 2002 г. N 17-П, от 21 марта 2013 г. N 6-П, от 31 мая 2018 г. N 22-П; Определения от 30 сентября 2004 г. N 322-О, от 28 мая 2013 г. N 732-О, от 14 января 2014 г. N 94-О и др.). Изъятие военнослужащих и приравненных к ним лиц из числа субъектов, подлежащих административной ответственности в предусмотренных законом случаях, исключает назначение им административного наказания, не отменяя притом возможности их наказания за совершение соответствующих противоправных деяний в порядке производства по материалам о дисциплинарном проступке, т.е. на иных законных основаниях и в иных юрисдикционных процедурах, нежели те, которые предусмотрены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях".

Кроме того, Федеральные законы и положения о прохождении службы, регламентирующие прохождение вышеперечисленных видов государственной службы, не предусматривают такой вид ответственности, как дисквалификация.

Полагаем, стоит сузить круг государственных служащих, распространив административную ответственность за оскорбление граждан только для государственных гражданских и муниципальных служащих.

В части распространения предлагаемых норм на государственных гражданских и муниципальных служащих отметим следующее. Основными принципами государственной гражданской и муниципальной службы являются приоритет прав и свобод человека и гражданина, профессионализм и компетентность служащих. В соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Эти конституционные установления непосредственно касаются функционирования государственной гражданской и муниципальной службы, а также личной служебной деятельности всех служащих. Отсюда вытекают требования к служащим - обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственному гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Также предусмотрена обязанность соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации (пункт 14 части 1 статьи 18). Аналогичные нормы предусмотрены и для муниципальных служащих.

За нарушение указанных запретов, а также за нарушение кодекса моральной этики служащих законодательством (или внутренними служебными актами, содержащими нормы трудового права) предусмотрены дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии (только для государственных гражданских служащих), увольнение со службы по соответствующим основаниям. Анализ запретов и обязанностей, установленных для государственных гражданских и муниципальных служащих, а также санкций за их нарушение, показывает, что в настоящий момент уже имеется правовая база для привлечения их к ответственности за несоблюдение запретов и обязанностей, требований к служебному поведению, в том числе в отношениях и взаимодействии с гражданами и организациями. Так, в настоящий момент государственные гражданские и муниципальные служащие несут дисциплинарную ответственность за проступки, в том числе некорректное обращение с гражданами, либо подвергаются административному наказанию как граждане или должностные лица (если таковыми являются). В настоящий момент в КоАП РФ нет составов административных правонарушений, предусматривающих ответственность государственных гражданских и муниципальных служащих, не являющихся должностными лицами. При введении нового вида ответственности за одно деяние государственного гражданского или муниципального служащего, которое может расцениваться и как административное правонарушение, и как дисциплинарный проступок, необходимо определить их квалификацию. Грань между административным правонарушением и дисциплинарным проступком во многих случаях трудноразличима. Очевидно, что нельзя допустить, чтобы государственный гражданский или муниципальный служащий нес за одно и то же правонарушение как административную, так и дисциплинарную ответственность.

При привлечении государственных гражданских и муниципальных служащих к административному наказанию в виде дисквалификации стоит учитывать, что такой вид санкции влечет за собой прекращение служебного контракта (трудового договора) и увольнение с гражданской и муниципальной службы.

В отношении применения мер административного наказания и дисквалификации для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, стоит отметить следующее. Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" определен круг лиц, замещающих государственную должность Российской Федерации: Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации и его заместители, федеральные министры, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, аудиторы Счетной палаты Российской Федерации и прочие лица.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Указа Президента РФ N 32 следует читать как "11 января 1995 г."

К государственным должностям субъектов Российской Федерации в соответствии с перечнем типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381) относят заместителей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, членов избирательных комиссии и прочих лиц.

Статус лиц, замещающих государственные должности, устанавливается соответствующими федеральными законами об их статусе. Так, для некоторых лиц, замещающих государственные должности и работающих на основании трудового договора, возможно применение такой меры ответственности как дисквалификация. Для других, замещающих выборные должности и исполняющих полномочия без заключения трудового договора - нет.

Например, депутат - это народный представитель, избранный в представительный (законодательный) орган власти группой граждан. Для лиц, замещающих выборные должности, как избранников народа, не состоящих в трудовых отношениях, дисквалификация не предусмотрена. В отношении них может быть применена санкция в виде досрочного лишения полномочий. Такой вид ответственности предусматривается отраслевым законодательством за определенные составы правонарушений, чаще всего, в сфере противодействия коррупции. Более того, введение дополнительных случаев досрочного прекращения полномочий для таких лиц потребует внесение изменений в соответствующие федеральные законы, устанавливающие их статус.

Например, депутат Государственной Думы или член Совета Федерации может быть привлечен к уголовной или административной ответственности только в случае снятия с него неприкосновенности в порядке, предусмотренном статьей 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Таким образом, для данной категории лиц даже административный штраф неприменим без соблюдения процедуры снятия неприкосновенности.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в отношении регионального депутата следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта Российской Федерации (особый порядок рассмотрения).

Аналогична ситуация и для лиц, замещающих муниципальные должности. К лицам, замещающим муниципальные должности, относятся депутат, член выборного органа местного самоуправления, лицо, замещающее некоторые должности в контроль-счетном органе и прочие лица (статья 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В указанном федеральном законе прописан исчерпывающий перечень случаев, когда депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления может быть досрочно лишен полномочий. Санкция для муниципальных народных избранников в виде дисквалификации также неприменима.

Следует отметить, что в представительных (законодательных) органах власти всех уровней принимаются кодексы депутатской этики, соблюдение которых обязательно. Также народные избранники несут ответственность, предусмотренную уставами политических партий, в состав которых они входят. Например, выход из фракции, сформированной в представительном (законодательном) органе, который следует после принятия решения об исключении из политической партии, является одним из оснований для досрочного прекращения полномочий депутата.

Несомненно, правовые способы защиты прав граждан на честь, достоинство и доброе имя, гарантированные конституционным, административным и гражданским законодательством России, являются неотъемлемым элементом правового государства. Расширение понятия "оскорбление", круга субъектов правонарушения за оскорбление, увеличение сумм административных штрафов, будет способствовать повышению правовой защищенности граждан. Однако уровень ответственности для всех лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, равно как и для государственных и муниципальных служащих, должен быть одинаков.

Принимая во внимание вышеизложенное Комитет поддерживает концепцию законопроекта с учетом предложений и замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко