Приложение 1. О направлениях дальнейшего развития системы экспертных учреждений таможенной службы Российской Федерации

Приложение 1

к решению коллегии ГТК РФ

от 28 января 2000 г.

О направлениях дальнейшего развития системы экспертных учреждений таможенной службы Российской Федерации

Данный документ составлен на основании Федеральной целевой программы развития таможенной службы России, а также решения коллегии ГТК России от 06.02.99, рекомендации пятого съезда Национальной ассоциации таможенных брокеров и решения второй научно-практической конференции "Российская таможня на рубеже двадцать первого века".

Безусловное выполнение плановых заданий по наполнению доходной части федерального бюджета ставит на повестку дня вопрос о более интенсивном использовании таможенных лабораторий ГТК России.

Система экспертных учреждений таможенной службы России организована в виде таможенных лабораторий, возглавляемых Центральной таможенной лабораторией.

Таможенные лаборатории ГТК России проводят криминалистические экспертизы, товароведческие исследования и оценочные работы в таможенных целях в случаях, требующих специальных познаний, и является инструментом таможенных органов для получения исчерпывающей информации о конкретных товарах, перемещаемых через таможенную границу, что позволяет таможенным органам использовать таможенные лаборатории при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля для выявления недостоверного декларирования товаров лабораторным путем.

Основные направления деятельности ЦТЛ и РТЛ:

- организация работы таможенных лабораторий ГТК России по производству экспертиз, исследований и оценок объектов по заданиям таможенных органов;

- помощь специалистов ЦТЛ и РТЛ должностным лицам таможенных органов в осуществлении таможенного контроля и таможенного оформления;

- совершенствование правового регулирования и организационно-методическое руководство экспертно-криминалистическими, товароведческими и оценочными подразделениями;

- использование и применение специальных познаний в деятельности таможенных органов по предупреждению, раскрытию и расследованию таможенных правонарушений и преступлений;

- организация, проведение и координация прикладных научных исследований;

- создание и научное исследование коллекций сравнительных образцов и фальсификатов;

- разработка, внедрение и сопровождение базы данных экспертиз и исследований ЦТЛ;

- аккредитация ЦТЛ и РТЛ в системах аккредитации испытательных лабораторий на независимость и техническую компетентность, а также создание систем качества исследований, удовлетворяющих требованиям семейства международных стандартов ISO 9000.

Таможенные лаборатории ГТК России в основном закончили стадию становления. Накопленный научно-методический и производственный потенциал таможенных лабораторий позволяет обеспечить потребность таможенных органов в экспертизах и исследованиях. Проделана большая работа по организации ЦТЛ и базовых таможенных лабораторий в регионах. Однако, трехзвенная структура (ЦТЛ-РТЛ - лабораторные подразделения при таможнях) реализована только в СКРТЛ и начато ее создание в ЗСРТЛ (г.Омск). Кроме того полностью не укомплектованы действующие РТЛ.

Острой проблемой для некоторых РТЛ, в частности СКРТЛ и ДВРТЛ, является отсутствие своих собственных лабораторных помещений. Аренда помещений не дает возможности полностью задействовать дорогостоящее аналитическое оборудование, расширить спектр экспертно-исследовательских технологий.

Недостаточное оснащение таможенных лабораторий аналитическими приборами, лабораторным оборудованием, компьютерами, оргтехникой и средствами связи, транспортом задерживает окончательное оснащение таможенных лабораторий.

В 1999 году наблюдается хроническое недофинансирование РТЛ. Дефицит госбюджетного финансирования в некоторых РТЛ удается компенсировать за счет выполнения заявок на исследования от таможенных брокеров и декларантов.

He все задачи, стоящие перед таможенными лабораториями имеют под собой нормативную и технологическую базу, либо она не отвечает требованиям.

Возникла необходимость в разработке новой редакции "Типовой формы отчетности РТЛ" с учетом ввода в действие компьютерных систем регистрации экспертиз.

Целесообразно, наравне со сбором информации об экономическом эффекте из справок обратной связи, разработать компьютерные технологии получения этой информации из баз данных ГТД и других баз данных, поддерживаемых ГНИВЦ.

1. Цели и задачи

Основной целью деятельности таможенных лабораторий ГТК РФ является обеспечение таможенных органов России экспертно-исследовательскими технологиями в случаях, требующих специальных познаний при решении задач, стоящих перед таможенной службой России.

На данном этапе основной задачей является системный подход к планированию:

- обеспечения таможенных органов ГТК России полным спектром экспертно-исследовательской деятельности;

- взаимодействия таможенных органов с таможенными лабораториями, направленного на раскрытие таможенных правонарушений и преступлений;

- полномасштабное внедрение экспертно-исследовательских технологий в практику таможенного оформления и таможенного контроля.

В связи с тем, что наблюдается осложнение криминогенной обстановки в области внешнеэкономической деятельности, в частности, усложнение форм фальсификации как декларируемых товаров, так и товаросопроводительных документов, таможенные лаборатории вынуждены усиливать экспертно-криминалистическую деятельность, а также выполнять научно-исследовательские работы, направленные на создание ноу-хау, позволяющие выявлять недостоверное декларирование.

Приоритетными направлениями развития системы экспертных учреждений таможенной службы России являются:

- оперативное и качественное производство лабораторных и экспертных исследований для таможенных органов в необходимых объемах и по всей номенклатуре ТН ВЭД СНГ;

- обеспечение таможенных органов экспертно-исследовательскими технологиями на всех этапах операций таможенных процедур, особенно при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля;

- усиление роли экспертно-криминалистических подразделений ЦТЛ и РТЛ;

- внедрение и совершенствование научно обоснованных экспертных методов и лабораторных методик;

- развитие научного, учебно-методического и производственного потенциалов таможенных лабораторий ГТК России с минимальными издержками;

- компьютеризация рабочих мест и создание базы данных экспертиз и исследований ЦТЛ и РТЛ;

- анализ и классификация нормативных актов ГТК России, касающихся деятельности ЦТЛ, РТЛ с целью разработки предложений по их актуализации.

2. Полномасштабное внедрение экспертно-исследовательских технологий в практику таможенного оформления и таможенного контроля

Таможенные органы привлекают таможенные лаборатории не только для производства экспертиз конкретных объектов в случаях нарушения таможенных правил, но и для исследования и анализа товарных потоков, пересекающих таможенную границу России, с целью предоставления информации таможенным органам на предмет недостоверного декларирования и создания предупредительных и заградительных мер по обеспечению защиты экономических интересов России и пресечения ввоза в Россию некачественных, фальсифицированных и контрафактных товаров.

Таможенные лаборатории ГТК России осуществляет практически все необходимые таможенным органам ГТК России виды экспертных исследований товаров и товаросопроводительных документов, за исключением микробиологических, радиологических и механических испытаний, а также некоторых других видов экспертиз.

Сотрудники таможенных лабораторий оказывают содействие должностным лицам таможенных органов при взятии проб (образцов) товаров в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, a также методическую помощь отделам товарной номенклатуры при изучении свойств некоторых групп товаров, создают коллекции фальсификатов и сравнительных образцов.

Большой объем экспертно-исследовательской деятельности направлен на оценку товаров народного потребления, автотранспортных средств и других объектов, задержанных, конфискованных или обращенных в федеральную собственность.

Эксперты таможенных лабораторий исследуют не только пробы (образцы) товаров и товаросопроводительные документы, но и технологии по которым производится переработка товаров.

В перечень видов экспертиз, выполняемых ЦТЛ и РТЛ, входят:

- экспертиза объектов информатики, включающих в себя информационные объекты на машиночитаемых носителях, компьютеры и их опции, информационные технологии и их компоненты, сетевые системы и их элементы, периферийные устройства, магнитные и чиповые карточки, ноутбуки и средства связи;

- экспертиза объектов интеллектуальной собственности, включающая в себя фирменные и торговые марки, знаки, средства упаковки, укупорки, расфасовки, этикетки и т.п.;

- экспертиза наукоемких товаров, продуктов высоких технологий и экзотических видов товаров.

Для повышения эффективности профилактики таможенных правонарушений необходимо повсеместно внедрить разработанные автоматизированные программные комплексы "Выбор-К" и "Выбор-Т" для выборочного отбора, подлежащих исследованиям в таможенных лабораториях товаров из массива ГТД. Перспективным направлением является разработка списков товаров прикрытия и группы риска, требующих инструментального контроля в таможенных лабораториях, а также механизма их регулярной актуализации. Необходимо больше уделять внимания анализу товаров, перемещаемых в режимах переработки.

Особое внимание целесообразно уделить разработке и внедрению методов исследования товаров с целью инструментального определения места происхождения товаров, так как в России практически отсутствуют утвержденные методики по данному вопросу. Появление продуктов питания, выработанных из генетически модифицированных ресурсов, требует внедрения методик и приборов, позволяющих их диагностировать в таможенных лабораториях.

С усилением контроля экспортируемых товаров отдельно необходимо отметить целесообразность усиления лабораторного исследования нефти и нефтепродуктов. В некоторых регионах слабо организована инструментальная проверка правильности декларирования энергоносителей по трубопроводам.

Насущной потребностью является дальнейшее развитие и совершенствование правовой и нормативной базы, регламентирующей деятельность таможенной службы. Правовое решение следующих вопросов значительно повысит эффективность технологий взаимодействия таможенных лабораторий и таможенных органов:

- процедура идентификации сырья в продуктах при использовании таможенных режимов переработки, терминология и методология;

- процедура установления минимальных норм выхода продукта при применении таможенных режимов переработки;

- методические руководства по оценке товаров, задержанных и обращенных в федеральную собственность, по делам о нарушении таможенных правил и уголовным делам;

- технологии взаимодействия таможенных органов и таможенных лабораторий в процессе контроля за перемещением товаров двойного назначения;

- технологии взаимодействия таможенных органов и таможенных лабораторий по предотвращению перемещения через таможенную границу России контрафактных товаров и вопросы охраны интеллектуальной собственности;

- новая редакция "пояснений к ТН ВЭД СНГ" по группам 30-97;

- отечественная нормативная документация (ГОСТ), регламентирующая качество импортной продукции (особенно пищевой);

- процедура, регламентирующая взыскание издержек на производство экспертиз с виновных лиц по делам о НТП;

- процедура использования научно-технического потенциала ЦТЛ, РТЛ в процессе разработки и принятия на снабжение экспресс-анализаторов товаров на стадиях формирования плана, разработки технических заданий, проведения испытаний.

4. Экономические вопросы взаимодействия таможенных органов и таможенных лабораторий

Экономический эффект от совместной деятельности таможенных лабораторий и таможенных органов состоит из прямого, косвенного и условного экономического эффекта. Прямой эффект заключается в экономии средств таможенных органов при производстве экспертиз, если бы они обратились за ними в экспертно-исследовательские учреждения других ведомств или коммерческие предприятия. Косвенный эффект определяется объемом довнесенных сумм в федеральный бюджет, ФРТС по результатам деятельности таможенных лабораторий. Условный эффект рассчитывается по результатам заградительных мер, направленных на недопущение к вывозу из России или ввозу в Россию ограниченных или запрещенных к перемещению через таможенную границу товаров (предметов), например, наркотиков, товаров двойного применения (использования), некачественных, фальсифицированных и контрафактных товаров.

Экономический эффект от взимания дополнительных пошлин, акцизов, штрафов и реализации конфискованных товаров только спиртосодержащей продукции составил 118 млн. рублей за первую половину 1999 года. Предотвращено поступление на рынок некачественной алкогольной продукции в объеме 5,2 млн. литров (в пересчете на 100% алкоголь).

Экономическая эффективность деятельности таможенных лабораторий показывает как эффективно используются выделенные ГТК России средства и ресурсы для осуществления экспертно-исследовательской деятельности в таможенных лабораториях, позволяет определить эффективность службы одного усредненного и каждого конкретного эксперта и сравнить таможенные лаборатории между собой по средневзвешенной экономической выработке и эффективности. Мероприятия по уменьшению издержек таможенных лабораторий опираются на научные исследования, инновационные разработки, которые позволяют увеличить производительность труда экспертов, то есть увеличить их выработку, расширить спектр экспертно-исследовательских технологий, то есть уменьшить затраты таможенных органов на обращения в экспертно-исследовательские учреждения других ведомств и, наконец, поднять качество выполняемых экспертиз, то есть уменьшить число проигранных дел в судах.

Сравнение полученного экономического эффекта от деятельности таможенных лабораторий с затратами бюджета на их содержание (за 8 месяцев 1999 года - 17,1 млн. рублей) показывает, что на 1 рубль затрат таможенные лаборатории приносят 65,5 рублей дохода. При этом финансирование таможенных лабораторий осуществлялось в среднем по системе на уровне 60% от запланированного. Недофинансирование таможенных лабораторий приводит к образованию кредиторской задолженности, что негативно влияет на экспертно-исследовательскую деятельность и развитие системы таможенных лабораторий.

Во исполнение постановления Правительства России от 28.11.96 г. N 28 разработана и реализуется программа создания на базе РТЛ органов по сертификации товаров, обращенных в федеральную собственность. Реализовано товаров, обращенных в федеральную собственность, сертифицированных в ЦТЛ, на сумму 120 млн. рублей.

С целью улучшения деятельности таможенных лабораторий ГТК России целесообразно:

- при формировании смет расходов таможенных лабораторий принимать во внимание необходимость приобретения комплектующих и запасных частей к аналитическому оборудованию, расходных материалов, реактивов, расходов на метрологическую аттестацию приборов и методик, ремонт и обслуживание приборного парка;

- разработать совместно с Главным финансово-экономическим управлением ГТК России порядок финансирования ЦТЛ и РТЛ по новой госбюджетной классификации в соответствии с приказом ГТК России от 01.04.98 г. N 183.

5. Кадровый потенциал

В настоящее время в таможенных лабораториях служат 358 сотрудников, что составляет менее 1% от общего кадрового состава ГТК России.

Показатели отчетного периода достигнуты путем совершенствования работы и значительного увеличения нагрузки на экспертов, которые во всех таможенных лабораториях превысили среднемесячные нормы экспертной нагрузки, утвержденные ГТК России в 1998 году. Количество не принятых таможенными органами экспертных заключений составило в 1-м полугодии 1999 года менее 0,1% общего объема выполненных экспертиз.

Если в среднем в некоторых регионах доля сотрудников лабораторной службы в общем количестве сотрудников таможенной системы России составляет 1%, то в большинстве регионов эта доля значительно меньше. Целесообразно предоставить право РТУ регулировать соотношение штатной численности РТЛ и РТУ в зависимости от объемов оформленных грузов, широты спектра номенклатуры товаров, важности исследуемых товаров и сложности оперативной обстановки в пределах до 1% от штатной численности РТУ.

Особенностью таможенных лабораторий является то, что в них используется дорогостоящее импортное оборудование стоимостью до нескольких сотен тысяч долларов, эксплуатировать которое должны только высококвалифицированные и специально подготовленные кадры.

В связи с этим необходимо осуществить следующий комплекс мер по кадровой службе таможенных лабораторий ГТК России:

- создание оптимальной типовой структуры штатного расписания;

- тщательное изучение кадров при приеме на службу;

- подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадрового состава;

- проведение воспитательной и профилактической работы;

- обеспечение стабильности коллектива, его качественного состава, развитие мотивации к эффективной работе;

- участие в семинарах, культурно-массовой и спортивной работе, проводимой ГТК России.

6. Компьютеризация и информационно-аналитическая деятельность

Компьютеризация рабочих мест экспертов является одним из важнейших внутренних ресурсов таможенных лабораторий, которая позволила без увеличения численности поднять производительность труда сотрудников в некоторых таможенных лабораториях в 2 - 3 раза. Разработка и внедрение компьютерных информационных технологий дает возможность достаточно быстро внедрять передовые методы лабораторных исследований по всем таможенным лабораториям. Возникла необходимость иметь доступ к ведомственным информационным базам, которые позволяют дополнить результаты экспериментальных исследований, всесторонне проанализировать свойства товаров и оценить способы их применения.

Приоритетными направлениями деятельности в данной области являются:

- создание отделов информатики и защиты информации, как элемента аналогичной службы ЦТЛ;

- разработка и внедрение экспертных баз данных;

- создание распределенного банка данных ЦТЛ;

- усиление роли компьютерно-информационной службы ЦТЛ.

Насыщение компьютерами таможенных лабораторий, создание экспертных баз данных, использование внешних баз данных ставит задачу по защите информации таможенных лабораторий не только организационными мерами, но и с помощью компьютерных, технических и программных средств. В связи с этим защита информации ставится на первое место, в информационной деятельности, направленной на предотвращение проникновения "вирусов", случайных сбоев работы оборудования, несанкционированного доступа, умышленного повреждения информации. Разработана и внедряется система доступа, сохранности и безопасности баз данных таможенных лабораторий. Однако, назрела необходимость увеличить усилия в этой области, в частности, модернизировать парк компьютеров, внедрить информационно-поисковую систему ЦТЛ, увязать компьютерные базы данных региональных таможенных лабораторий в единую распределенную базу данных ЦТЛ, создать страницу ЦТЛ в Интернете.

7. Научно-методическая и учебная работа

Для выявления попыток фальсификации товаров и товаросопроводительных документов в ЦТЛ и РТЛ выполняются и планируются к выполнению научно-исследовательские работы.

Эксперты ЦТЛ и РТЛ являются высоко квалифицированными специалистами, которые осуществляют разработки оригинальных методик идентификации различных товаров, участвуют в выполнении научно-исследовательских работ, проводимых совместно с ведущими научно-исследовательскими институтами в соответствии с Координационным планом НИР, утвержденным руководством ГТК России.

В 1998 - 1999 годах ЦТЛ (совместно с РТЛ) разработаны 67 оригинальных методик, сформирован банк на электронных носителях, являющийся достоянием всех РТЛ.

Целесообразно создание научно-исследовательского подразделения ЦТЛ, предназначенного для планирования, организации и выполнения следующих научных исследований по таможенной экспертной тематике, по заданиям ГТК России, в частности:

- совершенствование организации экспертно-исследовательской деятельности таможенных лабораторий;

- разработка и совершенствование научно-обоснованных методов и средств получения ориентирующей и доказательственной информации при проведении следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий;

- разработка ноу-хау, неизвестных лицам, нарушающим таможенные правила, позволяющих лабораторным путем выявлять недостоверное декларирование товаров;

- разработка и внедрение научно-технических методов и средств криминалистических экспертиз фальсифицированных документов, акцизных марок, голографических наклеек и т.п.;

- изучение и разработка новых методов исследования "криминогенных" товаров;

- разработка проблем информационного и компьютерного обеспечения таможенных лабораторий.

Имеется насущная необходимость организации редакционно-издательского подразделения ЦТЛ для упорядочения издания ежеквартального бюллетеня "Экспертные факты и выводы", а также подготовки к изданию результатов научной и методической деятельности сотрудников ЦТЛ и РТЛ, которые должны отражаться в справочных и учебных пособиях, методических рекомендациях, информационных материалах, сборниках научных трудов. Эти издания предназначены для экспертов, дознавателей, сотрудников таможенных органов, а также преподавателей и слушателей РТА.

Необходимо продолжить практику выступлений сотрудников таможенных лабораторий в средствах массовой информации о фактах выявления некачественных и фальсифицированных товаров народного потребления, что формирует положительный имидж таможенной службы России.

На базе ЦТЛ ведется большой объем учебной работы. Целесообразно улучшить работу по планированию более тесного взаимодействия кафедры "Товароведения и таможенной экспертизы" РТА и ЦТЛ в части, касающейся актуализации учебных планов и использования испытательной базы ЦТЛ слушателями РТА, что позволит поднять уровень квалификации сотрудников таможенных органов и более полно и качественно использовать потенциал таможенных лабораторий должностными лицами таможенных органов России.

8. Материальная и испытательная база

Таможенные лаборатории являются специфическими подразделениями, которые фактически выполняют производственные функции научно-технического профиля.

Основное лабораторное оборудование таможенных лабораторий регламентируется табелем технической оснащенности, а необходимые расходные материалы и комплектующие определяются табелем положенности.

Исследовательский потенциал таможенных лабораторий опирается на испытательную базу, состоящую из лабораторного оборудования, аналитических приборов, измерительных устройств и инструментов. К лабораторным помещениям и инженерным коммуникациям предъявляются повышенные требования со стороны надзирающих и контролирующих компетентных органов.

В связи с тем, что аналитические приборы являются дорогостоящими, необходим план инвестиций в испытательные базы таможенных лабораторий. Особенность таможенных лабораторий заключается в том, что им необходимо громоздкое оборудование, уникальные приборы в соответствии с региональной спецификой и специализацией, поэтому часть оборудования должна приобретаться на месте.

Кроме оборудования, таможенным лабораториям нужны инвестиции в другие активы: в право заниматься лабораторной деятельностью (аккредитация на независимость и компетентность), а также в стандарты, эталоны, коллекции, на основе которых и базируется достоверность результатов работы таможенных лабораторий.

Дальнейшее развитие таможенных лабораторий ГТК России требует принятия следующих мер:

- дооснащение таможенных лабораторий лабораторным оборудованием и аналитическими приборами, а также замену морально устаревших и полностью амортизированных;

- приобретение или выделение РТУ помещений для региональных лабораторий;

- дооснащение необходимым вспомогательным оборудованием и инвентарем, оргтехникой, средствами связи, транспортом, химическим реактивами, стандартными образцами, нормативно-технической и справочной литературой;

- приобретение микроавтобусов типа "Газель" для организации специальных перевозок в таможенных лабораториях;

- целесообразно предоставить право РТУ планировать соотношение сметы расходов РТЛ и РТУ в зависимости от необходимой фондовооруженности сотрудников РТЛ в пределах до 2% от сметы расходов РТУ.

9. Социальное обеспечение

Меры социальной защищенности сотрудников, работников и членов их семей таможенных лабораторий ГТК России позволяют обеспечить надлежащие условия их трудовой деятельности и повышают качество выполнения служебных обязанностей.

Целесообразно решить вопросы:

- по выделению жилья и жилищных ссуд сотрудникам;

- предусмотреть выделение микроавтобусов;

- осуществлять обеспечение санаторными путевками нуждающихся сотрудников, а также их детей;

ГАРАНТ:

См. Положение о порядке предоставления и оплате путевок в детские оздоровительные учреждения в 2000 году, утвержденное приказом ГТК РФ от 16 мая 2000 г. N 406

- установить профессиональные льготы для сотрудников, работающих во вредных условиях труда, в соответствии с действующим законодательством России.