Приложение 2. Концепция правового обеспечения деятельности таможенных органов РФ на 2001 - 2003 год

Приложение 2

к приказу ГТК РФ

от 29 декабря 2000 г. N 1253

Приложение 1.1.

к решению коллегии

от 22 декабря 2000 г.

Концепция
правового обеспечения деятельности таможенных органов Российской Федерации на 2001 - 2003 год

Концепция правового обеспечения деятельности таможенных органов Российской Федерации (далее - Концепция) представляет собой изложение основных направлений и содержания правовой работы в таможенных органах Российской Федерации на три года (2001 - 2003 гг.).

Правовую основу концептуальной разработки составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность таможенных органов Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

1. Общие положения

1.1. Настоящая Концепция содержит перечень направлений и мер организационно-правового характера по реализации таможенными органами Российской Федерации (далее - таможенные органы), возложенных на них законодательством Российской Федерации функций, связанных с более эффективным и качественным применением правовых норм, действующих в сфере таможенного дела, совершенствованием нормативной базы и практики правоприменения в деятельности таможенных органов Российской Федерации.

1.2. Концепция и прилагаемая к ней Программа реализации Концепции определяют основные направления правовой работы таможенных органов на период с 2001 по 2003 годы с учетом существующей правоприменительной практики, изменений (в том числе перспективных) таможенного и смежного законодательств, научно-теоретической базы по таможенному делу, а также применяемых в таможенном деле Российской Федерации положений международных соглашений и договоров.

2. Цели и задачи Концепции

2.1. Целями настоящей Концепции и разработанной на ее основе Программы являются:

улучшение таможенного администрирования в Российской Федерации посредством совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы правовой основы деятельности таможенных органов;

- обеспечение единообразного применения законодательства в самих таможенных органах;

- укрепление законности в деятельности таможенных органов;

- повышение уровня и роли правовой работы в таможенных органах для достижения наибольших результатов в реализации и обеспечении соблюдения требований таможенного законодательства;

- совершенствование существующих и создание новых механизмов правовой работы таможенных органов (с учетом потребностей действующего законодательства и сложившейся практики);

- минимизация конфликтных ситуаций, возникающих между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности (в том числе физическими лицами), а также лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью в сфере таможенного дела;

- усиление защиты интересов таможенных органов, проистекающих из реализации их функций по таможенному оформлению, контролю, взиманию таможенных платежей, а также правоохранительных функций;

- обеспечение сотрудников таможенных органов необходимой правовой, статистической и методической информацией;

- своевременное определение круга проблемных вопросов правового характера в деятельности таможенных органов и выработка путей их решения;

- обеспечение взаимодействия между таможенными органами и иными органами исполнительной власти, а также законодательными и судебными органами с целью выработки единого понимания и применения таможенно-правовых норм в соответствии с интересами таможенной политики государства.

2.2. Основными задачами Концепции являются:

- разработка и проведение единой согласованной политики в области правовых направлений деятельности таможенных органов;

- создание нормативной, методической, научной и справочно-технической базы организации правовой работы таможенных органов;

- приведение правовых основ деятельности таможенных органов, включая таможенные процедуры и технологии, в соответствие с международными стандартами и обязательствами Российской Федерации;

- обеспечение соответствия инструкций и технологий таможенного оформления и контроля, изданных ГТК России, региональными таможенными управлениями и таможнями регионального и местных уровней, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и международным договорам Российской Федерации;

- устранение правовых пробелов и коллизий в вопросах регулирования таможенного дела Российской Федерации;

- повышение качества подзаконного нормотворчества в таможенных органах;

- усиление информационно-аналитической работы в правовых подразделениях таможенных органов всех уровней;

- повышение уровня и качества информационных и консультативных услуг, оказываемых таможенными органами;

- повышение уровня правового сознания и правовой культуры сотрудников таможенных органов;

- усиление ответственности и контроля за надлежащим исполнением правовыми подразделениями таможенных органов всех уровней возложенных на них обязанностей;

- повышение профессионального уровня сотрудников правовых подразделений таможенных органов;

- развитие специализации и расширение направлений деятельности правовых подразделений таможенных органов.

3. Основные направления организации правового обеспечения деятельности таможенных органов Российской Федерации

В соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации* (далее - ТК РФ), ФЗ РФ "О службе в таможенных органах Российской Федерации**", Положением о Государственном таможенном комитете Российской Федерации*** (далее - Положение о ГТК России) на ближайшие три года целесообразно выделить следующие основные направления правовой работы таможенных органов.

3.1. Нормотворческая деятельность. Нормотворческая деятельность таможенных органов включает в себя:

- разработку либо участие в разработке (включая подготовку заключений) проектов федеральных законов Российской Федерации, Указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере таможенного дела;

- сопровождение (в том числе проведение разъяснительной работы) в органах исполнительной и законодательной власти законопроектов, затрагивающих предмет ведения таможенных органов;

- разработку и издание (в пределах компетенции) нормативных актов ГТК России по таможенному делу и регистрацию их в Министерстве юстиции Российской Федерации;

3.2. Правовая защита государственных интересов, обусловленных целями реализации таможенной политики и практическим осуществлением таможенного дела в Российской Федерации.

Правовая защита государственных интересов (включая обеспечение деятельности таможенных органов) состоит из следующих направлений:

- административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов, связанная с: а) привлечением к ответственности лиц, совершивших административные правонарушения в сфере таможенного дела; б) рассмотрением жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц; в) дисциплинарным производством;

- уголовное судопроизводство;

- судебное представительство (конституционное, гражданское и арбитражное судопроизводство) по делам, связанным с деятельностью таможенных органов;

- осуществление представительских функций (ведение разъяснительной, пропагандой работы), в том числе в порядке взаимодействия с органами исполнительной и законодательной власти (федерального уровня и субъектов федерации), муниципальными органами, общественными и иными организациями, деловыми кругами;

- правовое обеспечение внутри хозяйственной деятельности таможенных органов, в том числе защита договорно-правовой практики.

3.3. Информационно-правовое обеспечение деятельности таможенных органов. Заключается в формировании правильного понимания и применения таможенного законодательства посредством:

- совершенствования систематизированного учета нормативно-правовой базы, применяемой в таможенном деле;

- создания систематизированной учебно-методической базы данных по таможенному законодательству (учебники, учебные пособия, научные и публицистические статьи, комментарии специалистов и др.);

- оказания юридическими подразделениями таможенных органов информационных и консультативных услуг по вопросам таможенного дела;

- своевременного опубликования документов ГТК России нормативного и нормативно-распорядительного характера;

- развития и совершенствования практики создания информационных сборников, освещающих деятельность региональных таможенных управлений (таможен, таможенных постов);

- создания единой информационно-справочной базы данных рынка таможенных услуг;

- разъяснения положений международных договоров, федеральных законов, в части, касающейся предметов ведения таможенных органов;

- официального толкования нормативных актов ГТК России;

- обобщения практики применения таможенного законодательства;

- анализа таможенного и смежного законодательств (гражданского законодательства, законодательства о налогах и сборах, административного законодательства и др.), применяемых в таможенном деле;

- сравнительного анализа российского и зарубежного таможенных законодательств, включая таможенное законодательство государств - участников СНГ (с учетом Основ таможенных законодательств государств - участников Содружества Независимых Государств);

- подготовки научных, учебных и учебно-методических работ, а также практических пособий по таможенному законодательству;

- формирования заказов, организации и проведения целевых научных исследований по проблемным вопросам применения таможенного законодательства;

- проведения учебно-методической работы (курсы повышения квалификации, научно-практические семинары, обмен опытом, профессиональная переаттестация и другие формы повышения уровня правовой подготовки) с сотрудниками таможенных органов, непосредственно занятыми юридической деятельностью;

3.4. Совершенствование системы организации и деятельности правовых служб таможенных органов

Совершенствование системы организации и деятельности правовых служб таможенных органов предусматривает:

- усиление общего и методического руководства деятельности правовых служб, повышение их роли в правовом обеспечении работы таможенных органов всех уровней;

- повышение уровня профессиональной подготовки сотрудников правовых служб;

- укрепление материально-технической базы правовых служб.

4. Общее содержание предлагаемых мер по совершенствованию организации правовой работы таможенных органов

4.1. Нормотворческая деятельность.

Основой нормотворческой деятельности является законопроектная работа, включающая участие в подготовке международных договоров, федеральных законов, проектов Указов Президента РФ, Правительства РФ.

Основными направлениями законотворческой деятельности таможенных органов являются:

- регулятивное (таможенные режимы и таможенные процедуры);

- бюджет и таможенные платежи (данное направление, хотя и напрямую связано с регулятивным, тем не менее, по сложности и значимости требует самостоятельного выделения);

- правоохранительное (таможенные правонарушения; процессуальные нормы, определяющие порядок привлечения к ответственности; вопросы оперативно-розыскной деятельности);

- административно-социальное (вопросы совершенствования системы и структуры таможенных органов, порядок и условия прохождения службы, социальные гарантии).

Практическая реализация работы по этим направлениям осуществляется на основе:

- взаимодействия региональных таможенных управлений. Правового и специализированных функциональных управлений ГТК России, таможен с целью формирования и постановки проблемных вопросов, возникающих в правоприменительной деятельности таможенных органов, сбора информационно-аналитических данных для обоснования (статистического, экономического, социального и др.) необходимости подготовки законопроектов и других нормативных актов;

- решения проблемных ситуаций методом всестороннего анализа действующего законодательства, определения вариантов решения проблемы, работы над редакцией проектов законов, статей, норм, последующего согласования подготовленных проектов;

- отслеживания и контроля политико-правовой ситуации с целью использования предпосылок для реализации подготовленных проектов.

Предлагаемый подход позволит повысить уровень законопроектной работы, обеспечит своевременную и качественную их подготовку и представление проектов нормативных актов в органы законодательной и исполнительной власти.

Внесение проектов законов и других нормативных актов может осуществляться:

- по собственной инициативе ГТК России в Правительство Российской Федерации;

- по инициативе иного федерального органа исполнительной власти;

- по поручениям Правительства Российской Федерации;

Под каждым из выработанных ГТК России проектов норм, статей, законов разрабатывается отдельная технологическая схема, включающая их сопровождение в соответствующих инстанциях.

Вторым уровнем нормотворчества, в соответствии со ст.11 ТК РФ является издание ГТК России в пределах своей компетенции подзаконных документов нормативно-правового характера по таможенному делу. При этом осуществляются следующие действия:

- разработка инструктивно-методической базы для осуществления ведомственного подзаконного нормотворчества, с учетом имеющейся правовой базы и практики ее применения;

- утверждение единых требований к подготовке документов ГТК России и определение правового статуса каждого из них;

- анализ действующего законодательства с целью выявления нереализованных направлений подзаконного нормотворчества (неисполненных отсылочных положений статей законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, наделяющих ГТК России компетенцией дальнейшего регулирования конкретных институтов);

- пересмотр действующей базы подзаконных нормативных актов на предмет:

а) соответствия законодательству, в том числе с учетом его изменений;

б) согласованности и взаимосвязи документов между собой, особенно в части, касающейся регулирования в смежных таможенно-правовых институтах;

в) совершенствования внутреннего содержания (отсутствие излишней информационной перегруженности документов, дублирования статей законов, лаконичность формулировок и др. требования);

г) актуальности действующих нормативных актов и подготовленных проектов.

4.2. Правовая защита государственных интересов, обусловленных целями реализации таможенной политики и осуществления таможенного дела в Российской Федерации.

Выделяются две группы субъектов права на обращение в судебные органы за защитой нарушенных прав и интересов в процессе таможенных правоотношений:

1) органы прокурорского надзора и таможенные органы - за защитой государственных интересов;

2) юридические и физические лица, чьи законные права и интересы ущемлены индивидуально и непосредственно решениями, действиями или бездействием таможенных органов или их должностных лиц.

Таможенные органы выступают в качестве стороны в судебных процессах когда требуется защита государственных интересов, либо в связи с необходимостью защиты законных прав и интересов самих таможенных органов.

В числе основных причин, способствующих возникновению права обращения в судебные органы выделяются следующие:

1. Незавершенность формирования нового российского законодательства, неурегулированность отдельных институтов таможенного законодательства, противоречия или несоответствие между отдельными отраслями права, что является следствием незавершенного процесса формирования нормативной основы деятельности таможенных органов.

2. Низкий уровень знаний сотрудниками таможенных органов таможенного законодательства, в результате чего допускаются грубые нарушения требований законодательства, что приводит к судебным решениям не в пользу таможенных органов. Результаты рассмотрения в судах споров с участием таможенных органов крайне редко обобщаются их руководителями. Сотрудники, допустившие нарушения законодательства, по которым судом принимаются решения не в пользу таможенных органов, как правило, не несут ответственности за свои действия (бездействия).

3. Неверное толкование и применение судами норм материального и процессуального права, норм таможенного законодательства. Суды неоднозначно принимают решения по схожим делам, по-разному аргументируют свои выводы при вынесении решений.

Отсюда следуют основные направления работы по правовой защите интересов участников правоотношений в таможенном деле:

1. Предотвращение нарушений законодательства со стороны самих таможенных органов и их должностных лиц, что значительно уменьшит число обжалований и судебных разбирательств.

2. Защита нарушенных интересов государства гражданско-правовыми средствами на более высоком профессиональном уровне, что предполагает постоянное повышение уровня правовой грамотности сотрудников.

3. Представление в ГТК России своевременной и объективной информации о судебной практике, состоянии судебно-правовой защиты, предложений по устранению пробелов в законодательстве и в нормативно-правовых документах.

4. Анализ итогов каждого судебного процесса и судебных актов, их обобщение и доведение до таможенных органов, надзорных и вышестоящих судебных инстанций.

5. Кассационное и надзорное обжалование судебных актов, принятых с нарушением норм материального и процессуального права - как один из способов защиты интересов таможенных органов включающее:

- разъяснительно-методическую работу с таможенными органами по обязательности обжалования в апелляционном, кассационном и надзорном порядке всех судебных решений, принятых не в пользу таможенных органов;

- постоянное правовое сопровождение надзорных жалоб в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации;

- совместное участие в судебных заседаниях сотрудников юридической службы и функциональных подразделений таможенных органов, в чьей компетенции непосредственно находится предмет судебного разбирательства;

- на основе кассационных и надзорных судебных актов периодическое издание полугодовых обзоров судебной практики рассмотрения и применения норм законодательства, действующего в сфере таможенного дела.

4.3. Информационно-правовое обеспечение деятельности таможенных органов.

Информационно-правовое обеспечение деятельности таможенных органов представляет собой организационно-правовую и научно-техническую деятельность ГТК России по созданию оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей таможенных органов, участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) и физических лиц в сфере таможенного законодательства и ведомственных нормативно-правовых актов.

Информационно-правовое обеспечение осуществляется по следующим направлениям:

1. Развитие ведомственной информационно-правовой системы (ИПС) "Таможня и право" как эталонной электронной базы правовой информации по таможенным вопросам включающей в себя:

- формирование полнотекстового массива нормативных правовых актов ГТК России на основе полного учета нормативных правовых актов ГТК России, а также учета информационно-справочных документов, разъясняющих их содержание для таможенных органов и неопределенного числа участников ВЭД;

- оснащение таможенных органов ИПС "Таможня и право" с последующей актуализацией;

- модернизацию ИПС "Таможня и право" на основе современных программных разработок;

2. Определение потребности таможенных органов в информационно-правовых ресурсах, в том числе в оснащении ИПС "Таможня и право", а также программными продуктами других, специализированных организаций;

3. Разработка и осуществление комплекса мероприятий по оснащению таможенных органов информационно-правовыми ресурсами, предотвращению нарушений целостности информационных ресурсов ограниченного доступа и незаконного их использования, в частности путем размещения программных продуктов на WEB-сервере ГТК России, их распространения в системе таможенных органов по электронным каналам связи;

4. Оказание информационных и консультативных услуг по вопросам таможенного дела на основе двустороннего взаимовыгодного сотрудничества с организациями-разработчиками справочно-правовых систем по направлениям:

- разработки нормативно-правовых актов ГТК России или изменений в действующие нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок сотрудничества по информационным вопросам с государственными и негосударственными организациями-разработчиками по вопросам правовой информатизации;

- обеспечение организациями-разработчиками на безвозмездной основе таможенных органов программными продуктами;

- предоставление ГТК России организациям-разработчикам соответствующей правовой информации в таком порядке и объемах, которые исключают обнародование конфиденциальных сведений (документов, содержащих государственную, служебную, коммерческую тайну, а также информацию индивидуального характера);

- двусторонний обмен информацией с организациями-разработчиками с целью текущего контроля за помещаемыми в базы данных электронными копия и документов ГТК России по их содержанию и количеству.

4.4 Совершенствование системы организации и деятельности правовых служб таможенных органов.

Общее содержание предлагаемых мер:

- улучшение управления вертикалью правовой службы и усиление взаимодействия ее звеньев на всех уровнях;

- укрепление юридических служб профессиональными кадрами, прежде всего за счет таможенников-практиков и выпускников РТА;

- подготовка методических рекомендаций по организации деятельности юридических служб;

- проведение системной, целенаправленной учебной и методической работы с сотрудниками юридических служб по совершенствованию практики применения законодательства Российской Федерации;

- информирование юридических служб о возможных коллизиях в применении законодательства;

- установление практики обращения в ГТК России, другие компетентные инстанции с целевыми и тематическими запросами;

- разработка и внедрение форм оперативной отчетности о состоянии правовой работы в системе ГТК России;

- привлечение сотрудников низовых юридических подразделений к нормотворческой деятельности;

- работа по повышению правовой грамотности руководителей таможенных органов, оказание им практической помощи как организаторам работы по правовому обеспечению деятельности в системе ГТК России.

5. Этапы реализации Концепции и Программы.

5.1. На первом этапе (2001 год) решаются следующие основные задачи:

- принятие федеральных законов, обновляющих и уточняющих правовую основу деятельности таможенных органов;

- систематизация нормативных правовых актов ГТК России, то есть упорядочение нормативной правовой базы таможенного дела в целях совершенствования практики таможенного администрирования;

- устранение правовых пробелов и коллизий в вопросах регулирования таможенного дела Российской Федерации;

- обеспечение соответствия технологий таможенного оформления и контроля в том числе на региональном и местном уровнях федеральным законам, другим нормативным документам и международным договорам Российской Федерации;

- создание нормативной и справочно-технической базы организации правовой работы таможенных органов;

- организация оперативного взаимодействия правовых подразделений в области обмена правовой информацией;

- определение направлений деятельности правовых подразделений таможенных органов.

5.2. Второй этап (2002 год) включает в себя:

- приведение правовых основ деятельности таможенных органов, в том числе таможенных процедур и технологий, в соответствие с новой нормативной правовой базой в сфере российского таможенного и налогового законодательства, международными стандартами и обязательствами Российской Федерации;

- приведение ведомственных нормативных правовых актов ГТК России в соответствие с законодательством Российской Федерации, завершение регистрации в Минюсте России нормативных актов ГТК России, изданных до 2000 года;

- устранение дублирования или противоречия друг другу отдельных нормативных правовых актов;

- совершенствование информационно-аналитической работы в правовых подразделениях;

- усиление ответственности и контроля за надлежащим исполнением правовыми подразделениями таможенных органов (всех уровней) возложенных на них обязанностей;

5.3. Основным результатом третьего этапа (2003 год) должно стать качественное улучшение правового обеспечения системы таможенных органов, включающее:

- завершение формирования современной законодательной базы, регулирующей деятельность в сфере таможенного дела;

- переход от преимущественно подзаконной, ведомственной правовой регламентации таможенных правоотношений к их прямому законодательному регулированию;

- достижение высокого уровня и качества информационных и консультативных услуг, оказываемых таможенными органами;

- качественное улучшение подзаконного нормотворчества в таможенных органах;

- повышение уровня соблюдения законности, прав и законных интересов граждан и юридических лиц при перемещении ими товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации;

- улучшение технико-юридического обеспечения правовых подразделений;

- повышение уровня правовых знаний и правовой культуры сотрудников таможенных органов, профессионального уровня сотрудников правовых подразделений таможенных органов.

- Решение этих задач обеспечит качественное улучшение таможенного администрирования в Российской Федерации, повышение роли таможенной службы в дальнейшем реформировании экономики, обеспечении устойчивого роста экономического развития Российской Федерации, формировании доходной части федерального бюджета за счет поступлений от таможенных платежей и сборов, укреплении экономической безопасности государства.