Пояснительная записка к проекту федерального закона N 711788-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования компенсаторного судебного средства правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания под стражей и в исправительных учреждениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 711788-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования компенсаторного судебного средства правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания под стражей и в исправительных учреждениях"

Досье на проект федерального закона

Постановлением Европейского Суда по правам человека от 10 января 2012 г. по жалобам N 42525/07 и N 60800/08 "Ананьев и другие против Российской Федерации" установлено наличие в Российской Федерации структурной проблемы ненадлежащих условий содержания под стражей, в местах лишения свободы и отсутствие эффективных средств правовой защиты от соответствующих нарушений.

При анализе российского законодательства Европейский Суд по правам человека (далее - Европейский Суд) констатировал неэффективность российских правозащитных механизмов восстановления нарушенных прав в результате ненадлежащих условий содержания под стражей, в исправительных учреждениях, в том числе возмещения причиненного вреда.

В связи с этим в целях реформирования судебных средств правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания под стражей (содержания в исправительных учреждениях) подозреваемых, обвиняемых и осужденных в совершении преступлений, подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования компенсаторного судебного средства правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания под стражей и в исправительных учреждениях" (далее - законопроект).

При разработке законопроекта учитывались стандарты международного права и практики Европейского Суда, а также опыт нормативно-правового регулирования схожих правоотношений в других странах.

В частности, было принято во внимание, что создаваемое средство правовой защиты должно быть ясным, понятным и доступным, что административное исковое заявление о компенсации должно быть рассмотрено в разумные сроки и компенсация должна быть выплачена сразу после принятия решения о ее присуждении, что процедуры, устанавливающие порядок рассмотрения административных исковых заявлений о компенсации, и принятие по ним решений должны соответствовать требованиям справедливого рассмотрения по смыслу Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации положениями, устанавливающими право лиц, находящихся в местах содержания под стражей (учреждениях уголовно-исполнительной системы), получить компенсацию за нарушения условий содержания под стражей (содержания в исправительных учреждениях) за счет средств федерального бюджета на основании судебного решения, принятого в порядке административного судопроизводства.

Законопроектом предполагается, что соответствующие требования будут рассматриваться в порядке, установленном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ввиду того, что первоочередной задачей суда является установление, имело ли место нарушение условий содержания под стражей в исправительных учреждениях.

Статья 3 законопроекта устанавливает, что суды при рассмотрении административного искового заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) федерального органа исполнительной власти, учреждения, их должностных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации возложены обязанности по обеспечению надлежащих условий содержания под стражей, в исправительных учреждениях, принимают во внимание фактические обстоятельства допущенных нарушений, их продолжительность и последствия.

Также законопроект не предусматривает чрезмерного бремени доказывания, налагаемого на заявителя в рамках рассмотрения дела о взыскании компенсации. Обязанность опровержения доводов заявителя по существу возлагается на российские компетентные органы. Кроме того, выплата компенсации производится вне зависимости от вины федерального органа исполнительной власти, учреждения, их должностных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации возложены обязанности по обеспечению надлежащих условий содержания под стражей, в исправительных учреждениях.

Анализ практики Европейского Суда по жалобам на нарушение условий содержания в изоляторах временного содержания, следственных изоляторах, исправительных учреждениях, в которых установлены соответствующие нарушения, показал, что суммы, присужденные Европейским Судом, значительно превышают суммы компенсации, присужденные решениями российских судов.

Внесение соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации позволит создать эффективное национальное средство правовой защиты и его признание таковым Европейским Судом, а также перенести бремя защиты прав российских граждан на национальный уровень, что положительно скажется на имидже Российской Федерации и будет способствовать существенному сокращению расходов федерального бюджета, связанных с выплатой компенсаций по постановлениям Европейского Суда.

Принятие федерального закона потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация положений, предусмотренных законопроектом, не повлечет социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование решений, предлагаемых к принятию проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования компенсаторного судебного средства правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания под стражей и в исправительных учреждениях"

Проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования компенсаторного судебного средства правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания под стражей и в исправительных учреждениях" (далее - законопроект) предусматривается выплата компенсаций, присужденных решениями российских судов за нарушения условий содержания под стражей, а также содержания в исправительных учреждениях.

Расчет объема средств федерального бюджета производился исходя из следующих показателей.

За период присоединения Российской Федерации к Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейским Судом по правам человека (далее - Европейский Суд) было рассмотрено 353 дела по жалобам на необеспечение надлежащих условий содержания в изоляторах временного содержания, следственных изоляторах, исправительных учреждениях, а также условий конвоирования, в которых установлены соответствующие нарушения.

По имеющимся данным, в настоящее время на рассмотрении Европейского Суда находится еще около 750 дел рассматриваемой категории, 450 из которых пока не коммуницированы.

Во исполнение вынесенных Европейским Судом по данным делам постановлений и решений российскими властями выплачено около 3,4 млн. евро в счет компенсации заявителям причиненного вреда, а также судебных расходов и издержек. В том числе выплачено: по постановлениям Европейского Суда - 181 заявителю около 2,3 млн. евро; по решениям Европейского Суда (в том числе в рамках исполнения "пилотного" постановления по жалобе "Ананьев и другие против России") - 172 заявителям около 1,1 млн. евро.

Анализ показывает, что суммы, присуждаемые Европейским Судом за необеспечение надлежащих условий содержания в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, значительно выше сумм, присуждаемых за необеспечение соответствующих условий в местах отбытия наказания, поскольку в последнем случае осужденные не находятся постоянно в замкнутом пространстве, а работают и имеют возможность передвигаться по территории учреждения.

Во многих делах Европейский Суд устанавливал одновременно одним постановлением нарушения как в СИЗО, так и в исправительных учреждениях (или одновременно в СИЗО, изоляторах временного содержания и исправительных учреждениях), а также наряду с этим констатировал другие нарушения (например, в связи с незаконностью содержания под стражей, длительностью содержания под стражей, необеспечением справедливости судебного разбирательства и т.д.).

С учетом изложенного в некоторых делах Европейский Суд присуждал заявителям по 2 - 3 тыс. евро, а в других делах сумма компенсации составила (в зависимости от обстоятельств дела) порядка 20-70 тыс. евро (постановления по делам N 23880/05 "Салихов против России", N 6847/02 "Худоеров против России", N 78146/01 "Власов против России", N 36941/02 "Губкин против России", N 9807/02 "Овчинников против России", N 14146/02 "Артемов против России", N 7782/04 "Ковалева против России", N 1439/06 "А.Б. против России", N 4532/04 "Ромохов против России", N 33099/08 "Кожокарь против России" и др.).

Присуждаемые в конкретных делах суммы определяются Европейским Судом с учетом длительности содержания заявителей под стражей и в местах отбытия наказаний или их транспортировки (если соответствующие условия не отвечали международным стандартам), а также оценки этих условий и того, какой вред они причинили пострадавшим лицам.

Анализ показал, что суммы, присужденные постановлениями Европейского Суда, значительно превышают суммы компенсации, присужденные решениями, которые были приняты Европейским Судом по итогам рассмотрения односторонних деклараций российских властей (направленных в рамках исполнения "пилотного" постановления "Ананьев и другие против России") о готовности добровольно выплатить заявителям сумму компенсации причиненного вреда при условии исключения соответствующих жалоб из списка подлежащих рассмотрению дел (в среднем 12,8 тыс. евро против 6,5 тыс. евро соответственно).

Таким образом, Европейский Суд уже в рамках исполнения "пилотного" постановления согласился с существенным снижением присуждаемых заявителям сумм компенсации в случаях, когда выплаты осуществляются российскими властями в добровольном порядке.

В связи с принятием Федерального закона от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" и проведением необходимых реформ по совершенствованию судопроизводства, за последнее время существенно сократились сроки расследования и рассмотрения в судах уголовных дел. Соответственно, сократились и общие сроки содержания подозреваемых, обвиняемых и подсудимых в следственных изоляторах.

Федеральным законом от 3 июля 2018 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в статью 72 Уголовного кодекса Российской Федерации" предусмотрен зачет времени содержания под стражей в срок отбывания наказания в виде лишения свободы из расчета 1 день за 1,5 - 2 дня в зависимости от определенного приговором вида исправительного учреждения (воспитательная колония или исправительная колония общего режима, колония-поселение). По экспертным оценкам, нашедшим широкое освещение в средствах массовой информации, принятие данного Федерального закона приведет к значительному снижению числа лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, в частности, ожидается освобождение около 100 тыс. человек. Таким образом, существенно уменьшится количество лиц, которые являются потенциальными истцами в национальные суды в связи с необеспечением надлежащих условий содержания, а также сократятся сроки их содержания в учреждениях уголовно-исполнительной системы.

Нельзя не учитывать и того, что российскими властями в последние годы предпринят ряд мер по улучшению условий содержания в учреждениях пенитенциарной системы и реализация этих мер продолжается в рамках федеральной целевой программы "Развитие уголовно-исполнительной системы (2018 - 2026 годы), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2018 г. N 420.

С учетом изложенного для создания в Российской Федерации эффективных (с учетом рекомендаций Европейского Суда) средств правовой защиты представляется оправданным использование суммы 3 тыс. евро на одного заявителя при расчете компенсаций, необходимых для выплаты по решениям национальных судов.

Данные о количестве жалоб на неправомерные действия (бездействие) администраций следственных изоляторов и исправительных учреждений, связанных с ненадлежащими условиями содержания лиц, находящихся под стражей, и лиц, осужденных к лишению свободы, а также информация о рассмотрении дел по искам о возмещении ущерба и компенсации морального вреда в связи с ненадлежащими условиями содержания приведены в статистической отчетности Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Так, в 2015 году на рассмотрении в российских судах находилось 5 805 дел по искам лиц, содержащихся (содержавшихся) под стражей, осужденных к лишению свободы о возмещении ущерба и компенсации морального вреда, причиненного ненадлежащими условиями содержания под стражей (в исправительных учреждениях). В 2016 и 2017 годах количество дел снизилось до 5 620 и 4 653 соответственно.

Кроме того, как отмечено выше, в настоящее время на рассмотрении Европейского Суда находится около 450 некоммуницированных дел рассматриваемой категории, которые в случае создания эффективных национальных средств правовой защиты могут быть возвращены на национальный уровень и стать предметом рассмотрения российских судов.

Таким образом, ежегодный объем средств, выделяемых из федерального бюджета и необходимых на реализацию законопроекта, будет составлять:

3 000 евро* х 5 500 дел = 16 500 000 евро (~1 270 500 000 рублей),

где:

3 000 евро (по курсу 77 рублей за 1 евро) - средний размер компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительных учреждениях, предложенный российскими властями и согласованный с Европейским Судом;

5 500 дел - количество возможных заявлений о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительных учреждениях.

Также на исполнение исполнительных листов о взыскании судебных расходов потребуется 18 909 000 рублей (5 500 дел х 3 438 рублей (среднее значение выплат по исполнительному листу о взыскании судебных расходов).

В федеральном бюджете на 2018 - 2020 годы на исполнение судебных актов к казне Российской Федерации предусмотрено 5 млрд. рублей ежегодно.

На основании изложенного реализация законопроекта может быть осуществлена в пределах предусмотренных на указанные цели Минфину России средств федерального бюджета.

Представляется, что создание эффективных национальных средств правовой защиты и признание их таковыми Европейским Судом позволят перенести бремя защиты прав российских граждан на национальный уровень, что положительно отразится на имидже Российской Федерации, а также будет способствовать существенному сокращению расходов федерального бюджета, связанных с выплатой компенсаций по постановлениям Европейского Суда.

------------------------------

* В зависимости от характера и продолжительности нарушения, обстоятельств, при которых нарушение допущено, последствий нарушения.

------------------------------

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования компенсаторного судебного средства правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания под стражей и в исправительных учреждениях"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования компенсаторного судебного средства правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания под стражей и в исправительных учреждениях" потребует внесения изменений в статью 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования компенсаторного судебного средства правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания под стражей и в исправительных учреждениях"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования компенсаторного судебного средства правовой защиты от нарушений, связанных с необеспечением надлежащих условий содержания под стражей и в исправительных учреждениях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.