Пояснительная записка к проекту федерального закона N 735832-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 735832-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" подготовлен в целях комплексного упрощения установленного Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ), Федеральным законом от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон N 416-ФЗ) порядка передачи эксплуатирующим организациям прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения и водоснабжения, находящимися в муниципальной собственности.

Положения законопроекта опираются на нормы Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющие принцип учета интересов населения при принятии решений по вопросам местного значения (в том числе решений, касающихся владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности). Учитывая изменения действующего законодательства в сфере функционирования коммунальной инфраструктуры, направленные на привлечение в указанную сферу средств инвесторов (концессионеров), положения проекта закона позволяют дифференцировать применение таких изменений в зависимости от наличия/отсутствия возможностей муниципалитета осуществить передачу соответствующих объектов в концессию.

Законопроектом предлагается расширить для органов местного самоуправления способы передачи прав владения и (или) пользования объектами жилищно-коммунального назначения, которые в настоящее время законодатель связывает с датой ввода указанных объектов в эксплуатацию.

С момента официального опубликования (08.05.2013) Федерального закона от 07.05.2013 N 103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами, горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных Законом N 416-ФЗ и Законом N 190-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ передача прав владенияи (или) пользования системами и (или) объектами водоснабжения и (или) водоотведения осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации с учетом установленных Законом N 416-ФЗ особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 9 Закона N 416-ФЗ.

Часть 3 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ содержит следующую норму: в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного такого объекта или одной такой системы, одного отдельного объекта таких систем не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования такими объектами или системами осуществляется только по концессионным соглашениям (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на это имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случаях, если это имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

При этом частью 33 статьи 41.1 Закона N 416-ФЗ предусмотрено, что договор аренды систем и (или) объектов, указанных в части 1 данной статьи, заключенный с нарушением требований, установленных частью 3 указанной статьи, является ничтожным.

Аналогичные требования в отношении объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, содержатся в частях 1, 3 и 33 статьи 28.1 Закона N 190-ФЗ.

В силу изложенного специальными нормами законодательства Российской Федерации, регулирующими правоотношения в сфере теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, в сфере концессионных отношений и подлежащими исполнению органами власти и органами местного самоуправления, установлен специальный порядок; передачи прав владения и пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, в соответствии с которым передача таких объектов возможна исключительно по концессионным соглашениям.

Таким образом, выбор способа передачи прав владения и (или) пользования объектами жилищно-коммунального назначения (аренда или концессионное соглашение) законодатель связывает с датой ввода указанных объектов в эксплуатацию.

Данные требования фактически исключили возможность выбора органами местного самоуправления формы конкурса и формы договора в отношении объектов жилищно-коммунального назначения.

Закон N 103-ФЗ установил переходный период, позволяющий до 01.01.2015 осуществлять передачу прав в прежнем порядке. Трехлетний срок предоставлен в целях реализации мероприятий, необходимых для приведения объектов передачи в нормативное состояние и подготовки к заключению концессионных соглашений.

К примеру, в Тюменской области небольшой срок переходного периода не позволил подавляющему большинству муниципалитетов региона надлежащим образом подготовиться к трансформации правоотношений с эксплуатирующими организациями ввиду следующих факторов, препятствующих внедрению изменений:

- длительные сроки приведения объектов жилищно-коммунального назначения в нормативное состояние. В целях передачи объектов жилищно-коммунального назначения в концессию проводится работа, связанная с подготовкой технической документации на объекты, а также оформлением данных объектов в муниципальную собственность аналогичным оформлению бесхозяйного имущества в судебном порядке;

- длительные сроки проведения мероприятий по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации долгосрочных параметров концессионного соглашения;

- длительный процесс подготовки и проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

Наряду с несоразмерным установленным сроком перехода подготовительных мероприятий, объективными препятствиями, зачастую непреодолимыми, являются следующие обстоятельства:

- в отличие от договора аренды, не предполагающего возложение на эксплуатирующие организации дополнительных обязанностей, касающихся ремонта и реконструкции объектов (ответственность ограничена поддержанием работоспособного состояния существующих объектов), гражданско-правовая конструкция концессии включает в себя обязанность партнера-инвестора вложить серьезные средства в строительство и реконструкцию имущества. В связи с этим поиск заинтересованного в заключении соглашения инвестора в сельской местности вызывает немалые затруднения. Зачастую потенциальными участниками конкурса на заключение концессионного соглашения являются представители малого и среднего бизнеса, которые ранее эксплуатировали объекты жилищно-коммунального назначения по договорам аренды и которым сложно привлечь достаточные суммы капитала. Местные представители предпринимательского сообщества, находясь в условиях относительно рентабельной работы при эксплуатации имущества на условиях договора аренды, оказываются неконкурентоспособными по сравнению с крупными участниками рынка услуг в данной сфере при проведении конкурсного отбора.

В то же время крупные участники рынка не изъявляют желания оказывать соответствующие услуги в сельской местности и участвовать в конкурсе (статья 21 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях") либо заключить концессионное соглашение без проведения конкурса (статья 37 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях").

В таких условиях действия органа местного самоуправления, активно предпринимаемые для подготовки объектов к передаче, никаким образом не влияют на ускорение процесса заключения концессионных соглашений. При этом запрет, установленный частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", является безусловным запретом (о чем свидетельствует многочисленная судебная практика о привлечении органов местного самоуправления к ответственности за неисполнение требований законодательства). Таким образом, в настоящее время складывается ситуация, при которой договор аренды заключать нельзя, концессионное соглашение заключать не с кем, а органы местного самоуправления обязаны обеспечивать надежное и бесперебойное теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение.

Не вызывает сомнений, что избранный законодателем способ функционирования коммунальной системы через внедрение государственного частного партнерства (концессий) - хороший выход обновить и оздоровить сферу жилищно-коммунального хозяйства, однако такой выход в сельской местности на практике оказался неисполнимым.

Заслуживает особого внимания тема экономической непривлекательности объектов (большой износ инженерных сетей), вложения в которые не выгодны инвесторам. Прежде всего, это небольшие коммунальные объекты в малых населенных пунктах муниципальных образований с изношенными коммуникациями и незначительным генерируемым денежным потоком. В этих случаях инвестор не сможет окупить вложения. Это заведомо убыточные проекты. Увеличить денежные потоки возможно, повысив тарифы, но это в свою очередь, с одной стороны, повысит нагрузку на бюджет в связи с субсидированием населения и увеличением коммунальных платежей для государственных и муниципальных учреждений, с другой - вызовет социальное недовольство иных субъектов предпринимательской деятельности, которые не будут субсидироваться в связи с повышением тарифов. Кроме того, есть риск, что в текущей экономической ситуации повышение тарифов повлечет большое количество неплатежей, и следовательно инвестор обанкротится задолго до окончания срока концессии.

С учетом изложенного законопроектом предлагается внести в статью 28.1 Закона N 190-ФЗ изменения в части расширения способов передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с указанными изменениями на территориях муниципальных образований, численность которых не превышает 25 000 человек, передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, предлагается осуществлять:

- по договорам аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом N 190-ФЗ;

- по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты;

- при создании государственного или муниципального унитарного предприятия в целях наделения такого предприятия имуществом, для осуществления им уставной деятельности.

В случае если передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности осуществляется в соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 1 проекта Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", объекты теплоснабжения передаются предприятию на праве хозяйственного ведения.

Кроме того, законопроектом предлагается исключить зависимость выбора способов передачи прав владения и (или) пользования Объектами жилищно-коммунального назначения от даты ввода указанных объектов в эксплуатацию, а также исключить условие о ничтожности договора аренды систем и (или) объектов, заключенного с нарушением требований об обязательности концессионного соглашения.

Аналогичные изменения предлагается внести в Закон N 416-ФЗ.

Законопроект не влечет за собой нарушение публичных интересов, прав и законных интересов неопределенного круга хозяйствующих субъектов, а также нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации. Принятие данного проекта закона не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, не приведет к уменьшению доходов федерального бюджета, а также каких-либо иных изменений финансовых обязательств Российской Федерации.

Перечень
законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

В случае принятия Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.