Замечания и предложения Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку по проекту федерального закона N 720845-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"

 

Проект федерального закона N 720845-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), рассмотрен Комитетом Государственной Думы по финансовому рынку.

1. Законопроект соответствует общим требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В составе материалов, представленных одновременно с законопроектом, включая пояснительную записку, содержатся основные сведения об изменении показателей федерального бюджета, указания на корректировку данных только в отношении 2019 года (без изменения данных планового периода 2020 и 2021 годов), изменениях бюджетных ассигнований и отдельных поступлений доходов в федеральный бюджет.

При этом отмечается недостаточный уровень обоснования именно необходимости уточнения показателей федерального бюджета текущего периода, помимо основного тезиса об уточнении ожидаемых итогов социально-экономического развития Российской Федерации в 2019 году и ожидаемого исполнения федерального бюджета в 2019 году.

Вследствие этого, соответствующие изменения федерального бюджета текущего года, как то можно понять на основе соответствующих материалов к законопроекту, во многом определяются не объективной необходимостью, возможностью обеспечить более эффективное использование централизуемых в федеральном бюджете финансовых ресурсов, но, скорее, наличием формальных условий для уточнения как основных показателей бюджета, так и отчасти увеличения размеров соответствующих бюджетных ассигнований.

Представляется целесообразным отметить, что в результате рассмотрения законопроекта не представляется возможным составить однозначное мнение о последствиях отказа от изменений федерального бюджета, особенно принимая во внимание, что существенно больший объем финансовых ресурсов (761 млрд. рублей) уже перераспределен в рамках сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 мая 2019 года без специального законодательного решения (поправок в федеральный закон о федеральном бюджете).

2. Законопроектом предусматривается внесение изменений в данные федерального бюджета на 2019 год на основании следующих уточнений показателей социально-экономического развития.

 

Таблица 1

 

Изменение отдельных показателей социально-экономического развития Российской Федерации на 2019 год в соответствии с законопроектом

 

Показатели	Федеральный закон N 459-ФЗ	Уточненная оценка
Цены на нефть Urals, долл./барр.	63,4	63,4
Цены на газ (среднеконтрактные, включая страны СНГ), долл. США/тыс. куб. м	211,5	226,7
ВВП, млрд. руб.	105 820	109 086
Рост ВВП, %	1,3	1,3
Инвестиции, млрд. руб.	18 671	19 057/17 595 1
Объем импорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд. долл. США	261	247,5
Объем экспорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд. долл. США	440,2	444,3
Прибыль прибыльных организаций, млрд. руб.	24 148	28 303
Инфляция (ИПЦ), % к декабрю пред. года	4,3	4,3
Курс доллара (среднегодовой), рублей за доллар США	63,9	65,1
Фонд заработной платы, млрд. руб.	24 208	24 353
Объем экспорта нефти, млн. тонн	257,7	260,7
Объем экспорта природного газа, млрд. куб. м.	209,9	209,9
Объем экспорта нефтепродуктов, млн. тонн	152	150,0
Объем добычи нефти, млн. тонн	557	558,0
Объем добычи газа, млрд. куб. м.	710,2	715,2

 

Источник: пояснительная записка к законопроекту, ожидаемые итоги социально-экономического развития в 2019 году и уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на плановый период 2020 и 2021 годов

Отмечается, что уточнение показателей прогноза в отношении 2019 года осуществлено не по всем данным, что заслуживает дополнительного рассмотрения.

Так, новые показатели федерального бюджета сформированы при одновременно неизменной цене на нефть (63,4 доллара США за баррель) и одинаковом размере индекса потребительских цен. В то же время, уточненная оценка учитывает существенный рост прибыли прибыльных организаций, номинального объема ВВП. Исходя из этого, сохранение темпов роста валового внутреннего продукта на уровне 1,3% может быть объяснено в основном пересмотром значения индекса-дефлятора путем его повышения со 103,3% до 103,7% ².

Помимо этого, имеются расхождения в величине прогнозируемого значения показателя инвестиций в основном капитал на 2019 год между данными уточненного прогноза социально-экономического развития и пояснительной запиской к законопроекту.

В пояснительной записке к законопроекту утверждается, что замедление динамики капиталовложений "обусловлено адаптацией экономических агентов к повышению фискальной нагрузки и временным ростом уровня процентных ставок в экономике, связанным с ужесточением денежно-кредитной политики Банка России..."; там же сказано, что "такая реакция была ожидаемой, в связи с чем по итогам 2019 года рост инвестиций в основной капитал остался без изменений на уровне 3,1%". Но в этом случае не вполне ясно, почему при сохранении, в целом, ожиданий и оценок, сделанных на 2019 год при формировании проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, номинальные объемы как ВВП, так и иных показателей претерпели существенные изменения.

Помимо этого, в уточненном прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2019 год утверждается, что "с учетом стабилизации ситуации на валютном рынке в последние месяца Банк России возобновил регулярные покупки иностранной валюты в рамках бюджетного правила с 15 января 2019 года... с 1 февраля регулятор также приступил к проведению отложенных в 2018 г. покупок иностранной валюты на внутреннем рынке, которые будут осуществляться равномерно в течение 36 месяцев... Объем покупок иностранной валюты с начала года по 29 апреля в рамках "бюджетного правила", по оценке Минэкономразвития России, составил 17,4 млрд. долл. США".

Там же сказано, что "ключевыми факторами ослабления рубля станут смягчение бюджетной и денежно-кредитной политики во втором полугодии текущего года, продолжение интервенций Банка России на валютном рынке в объемах, превышающих покупки валюты в рамках бюджетного правила (в связи с реализацией отложенных покупок конца предыдущего года)..."

Комитет полагает, что данная оценка действий Банка России нуждается в дополнительном обосновании.

Далее, в отношении уточненных параметров социально-экономического развития Российской Федерации, как основы подготовки законопроекта, отмечается, что одной из причин для "временного снижения инвестиционной активности", стало смещение на вторую половину года старта "реализации инвестиционных проектов, запланированных в рамках национальных проектов и Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры".

Однако данный фактор не может быть отнесен к внешним, неуправляемым и непрогнозируемым условиям, но находится, в компетенции исполнительных органов власти Российской Федерации, которые должны были быть учтены на этапе формирования и рассмотрения федерального бюджета на 2019 - 2021 гг.

Учитывая изложенное, позволительно сделать вывод о недостаточно эффективном использовании имеющегося потенциала стимулирования социально-экономического развития Российской Федерации.

3. Основные характеристики федерального бюджета, с одной стороны, претерпели достаточно ощутимые изменения по сравнению с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (459-ФЗ), но, с другой, во многом являются уже реализованными (в рамках полномочий Правительства Российской Федерации ³, что отчасти отражено в таблице 2.

 

Таблица 2

 

Основные характеристики федерального бюджета на 2019 год, млрд. рублей

 

Показатель	Федеральный закон N 459-ФЗ	Законопроект	Отклонение
Доходы, всего	19 969,3	20 174,9	+205,6
%% к ВВП	18,9	18,5	-0,4
из них:
Ненефтегазовые доходы	11 671,1	11 935,5	+264,4
%% к ВВП	11,0	10,9	-0,1
Расходы, всего	18 037,2	18 293,7	+256,5
%% к ВВП	17,0	16,8	-0,2
Профицит (+)	+1 932,1	+1 881,2	- 50,9
%% к ВВП	1,8	1,7	- 0.1

 

Источник: пояснительная записка к законопроекту

Приведенные сведения отражают, в основном, формальные основания и последствия применения "бюджетного правила", позволяющие (но не обязывающие) осуществить соответствующую корректировку расходов федерального бюджета в случае отклонения фактических (ожидаемых) нефтегазовых и ненефтегазовых доходов от показателей, учтенных при рассмотрении действующей версии федерального бюджета.

Данные обстоятельства, несмотря на то, что внесение изменений в федеральный бюджет именно весной соответствующего года практикуются достаточно регулярно, позволяют поставить вопрос о необходимости и обоснованности подобных корректировок, особенно принимая во внимание сокращение сроков, необходимых для обеспечения эффективного использования соответствующих изменений.

Так, действующая "конструкция" федерального бюджета позволяет обеспечить его исполнение даже при достаточно существенных изменениях и в доходах, и расходах бюджета, что не наблюдается в текущем периоде (ожидаемые изменения основных параметров федерального бюджета в 2019 году, в целом, незначительны). Тем самым, решение об изменении основных характеристик федерального бюджета, во многом носит субъективный характер.

Помимо этого, в материалах к законопроекту прямо отражено, что наиболее масштабные изменения федерального бюджета за истекший период 2019 года уже были реализованы с помощью сводной бюджетной росписи, что отражено в таблице 3.

 

Таблица 3

 

Сведения о бюджетных ассигнованиях федерального бюджета на 2019 год, млрд. рублей

 

Показатель	Федеральный закон N 459-ФЗ	Изменения сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 мая 2019 года	Изменения, предусмотренные законопроектом
Всего бюджетных ассигнований	18 037,2	761,1	256,5

 

Источник: пояснительная записка к законопроекту

Вследствие этого позволительно вернуться к вопросу о необходимости уточнения бюджетных параметров в рамках именно изменения закона о федеральном бюджете в условиях возможности реализацией Правительством Российской Федерации по уточнению и изменению, при необходимости, соответствующих позиций федерального бюджета в рамках имеющихся полномочий.

С другой стороны, несмотря на замечания Счетной палаты Российской Федерации сформированные в процессе работы над проектом федерального бюджета на 2019 - 2021 гг. осенью отчетного финансового года, а также аналогичные тезисы в соответствующем заключении Комитета Государственной Думы по финансовому рынку, например, такой параметр, как поступления в федеральный бюджет от приватизации, планирование и администрирование которых находятся в сфере прямой ответственности исполнительной власти, остались практически неизменными и крайне незначительными и в рамках законопроекта (13,2 млрд. рублей с учетом рассматриваемых изменений).

4. В соответствии с законопроектом ожидаемые (прогнозируемые) доходы федерального бюджета в 2019 году демонстрируют ряд существенных отличий от показателей стадии формировании бюджета не только в целом, но и в части отдельных видов поступлений (таблица 4).

 

Таблица 4

 

Изменения доходов федерального бюджета на 2019 год, в том числе по отдельным категориям доходов, млрд. рублей

 

Показатель	Отчет за 2018 год	Федеральный закон N 459-ФЗ	Законопроект	Изменения (уточненные значения 2019 года к утвержденным)
ДОХОДЫ, всего	19 454,9	19 969,3	20 174,9	205,6
Из них:
Налог на прибыль организаций	995,5	960,3	1 126,0	165,6
Акцизы на табачную продукцию, производимую на территории Российской Федерации	564,4	621,5	599,1	-22,4
Акцизы на табак (табачные изделия), предназначенный для потребления путем нагревания, производимый на территории Российской Федерации	1,1	0,1	2,7	2,7
Акцизы на табачную продукцию, ввозимую на территорию Российской Федерации	18,9	21,8	20,3	-1,5
Акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 променов	24,5	27,6	24,4	-3,2
Налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья		103,1	63,3	-39,8
Государственная пошлина за регистрацию юридического лица, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, за государственную регистрацию ликвидации юридического лица и другие юридически значимые действия	2,8	3,2	2,6	-0,6
Доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации	312,6	588,3	443,9	-144,4
Доходы от размещения средств бюджетов	156,9	132,2	159,3	27,1

 

Источник: пояснительная записка к законопроекту

Здесь следует указать на то, что, помимо оценки поступлений по налогу на прибыль организаций, наибольшие расхождения между показателями, учтенными при формировании проекта федерального бюджета на 2019 год (и на плановый период) и ожидаемой оценкой опять наблюдаются в отношении тех позиций, которые, во-первых, неоднократно отмечались в заключениях Комитета в отношении законопроектов о федеральном бюджете (внесении в него изменений), а, во-вторых, находятся в сфере ответственности Правительства Российской Федерации.

Так, если изменения поступлений по налогу на прибыль организаций еще можно отчасти оправдать корректировками показателей уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2019 год, то, например, очередные (как и в отчетном и иных периодах) расхождения по акцизам на табачные изделия, спиртосодержащие жидкости, могут объясняться недостаточной точностью и эффективностью системы прогнозирования соответствующих поступлений.

Аналогичная оценка справедлива и в отношении доходов от размещения бюджетных средств, прибыли от соответствующих активов. Эти позиции, непосредственно определяющие величину предельных расходов федерального бюджета (поскольку являются ненефтегазовыми), заслуживают как более тщательного обоснования, так и, возможно, дополнительной оценки с точки зрения методологии их прогнозирования, учитывая выявленные расхождения между плановыми и ожидаемыми величинами.

5. В соответствии с законопроектом расходы федерального бюджета по государственным программам, подпрограммам, национальным проектам претерпели существенные изменения относительно показателей, утвержденных Федеральным законом N 459-ФЗ от 29 ноября 2018 года (таблица 5).

Вместе с тем, сведения об изменении условий ресурсного обеспечения государственных программ Российской Федерации, не достаточно точно отражены и обоснованы в составе материалов к законопроекту.

Так, необходимо указать, что, как и в прошлом году, что было отражено в соответствующем заключении Комитета Государственной Думы по финансовому рынку, мнении Счетной палаты Российской Федерации, значительные корректировки расходов федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации не нашли никакого отражения в изменении значений индикаторов, показателей данных программных документов.

 

Таблица 5

 

Информация о бюджетных ассигнованиях федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации на 2019 год, млн. рублей

 

Показатель	Федеральный закон N 459-ФЗ	Изменения сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 мая 2019 г.	Законопроект	Итоговые бюджетные ассигнования на 2019 год
ВСЕГО	18 037 246,1	761 146,6	256 464,8	19 054 857,4
из них:
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	10 938 037,1	534 528,5	175 465,3	11 644 803,3
в том числе (по отдельным программам):
Государственная программа Российской Федерации "Развитие здравоохранения"	506 118,6	48 327,0	13 311,8	567 757,5
Государственная программа Российской Федерации "Социальная поддержка граждан"	1 376 055,5	-30 579,6	4 765,1	1 350 241,0
Государственная программа Российской Федерации "Космическая деятельность России"	195 149,9	54 071,8	-5 327,8	243 893,9
Государственная программа "Развитие транспортной системы"	911 061,2	42 272,2	78 184,8	1 031 518,2
Государственная программа Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков"	1 279 080,0	254 483,5	-33 315,4	1 500 248,1

 

Источник: пояснительная записка к законопроекту

Вследствие этого, сохраняется ситуация, при которой размеры финансовых ресурсов и результатов их использования остаются несвязанными, без сколько-нибудь видимой корреляции между затратами и итогами деятельности соответствующих ответственных исполнителей государственных программ.

В подавляющем большинстве случаев, несмотря на изменения бюджетных расходов, нормативно-правовых условий, социально-экономическую ситуацию, что справедливо и в отношении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", законопроектом предлагается следующее решение "предлагаемые законопроектом изменения бюджетных ассигнований не приводят к изменению целевых значений показателей (индикаторов) государственной программы...".

То есть, несмотря на то, что объем прямых расходов федерального бюджета по программе "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" превысил полтора триллиона рублей (вырос на 17% по сравнению с действующим бюджетом), сами показатели, индикаторы ее (программы) эффективности остаются полностью неизменными. То же справедливо и в части других государственных программ.

В связи с этим, зависимость итогов, результатов использования бюджетных средств от объемов и условий их расходования оценивается как незначительная, в пределах "статистической погрешности". Тем самым сама возможность оценки эффективности бюджетной, налоговой, долговой политики с помощью государственных программ Российской Федерации представляется затруднительной.

В пояснительной записке к законопроекту в отношении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" указывается на предлагаемый рост расходов федерального бюджета в части увеличения имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономрбанк)" на компенсацию части затрат по исполнению обязательств по внешним заимствованиям на рынках капитала и компенсацию убытков, возникающих в результате безвозмездной передачи активов в казну Российской Федерации, в сумме 3 076,1 млн. руб., резервный фонд Правительства Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований, ранее выделенных из него на реконструкцию магистральной рулежной дорожки в аэропорту г. Красноярска (Емельяново) в сумме 600 млн. рублей; создание Федеральным казначейством государственной интегрированной системы электронных сертификатов (ГИС ЭС) в сумме 142,5 млн. рублей; закупку ФКУ "Пробирная палата" товаров в сфере информационно-коммуникационных технологий (рабочие станции, серверное оборудование, система видеоконференцсвязи) в сумме 36,1 млн. рублей.

Сокращение бюджетных ассигнований по данной государственной программе Российской Федерации в рамках законопроекта предусматривается в части расходов на обслуживание внутреннего долга "в связи с фактическим исполнением Программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации в 2018 году в объеме меньше запланированного" в сумме 29 449,2 млн. рублей; обслуживание внешнего долга (по той же причине, то есть, без конкретных обоснований) на 3,6 млрд. рублей; "осуществление взноса Российской Федерации в уставный капитал Нового банка развития в связи с частичной оплатой взноса в 2018 году" - на 2,7 млрд. рублей и так далее.

Однако, как указывалось выше, данные изменения недостаточно учитываются с точки зрения значений целевых индикаторов (показателей) данной государственной программы.

Также отмечая, что в соответствии с Федеральным законом "О парламентском контроле" в части предварительного, текущего и последующего контроля Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации осуществляет рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации и предложений о внесении изменений в такие программы, Комитет обращает внимание на необходимость актуализации и корректировки соответствующих показателей, что особенно важно и актуально в условиях значительного изменения ресурсного обеспечения государственных программ.

6. С точки зрения использования дополнительных финансовых ресурсов по отдельным видам экономической деятельности, разделам и подразделам функциональной классификации расходов, следует признать, что основная часть данных ресурсов предусматривается на решение актуальных задач (таблица 6).

 

Таблица 6

 

Изменение расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов, млрд. рублей

 

Показатель	Федеральный закон N 459-ФЗ	Изменения в соответствии с законопроектом
ВСЕГО	18 037,2	+256,5
Общегосударственные вопросы	1 420,0	+4,7
Национальная оборона	2 926,2	+28,0
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2 206,8	+ 12,6
Национальная экономика	2 632,4	+ 91,6
Транспорт	240,0	+46,4
Дорожное хозяйство (дорожные фонды)	797,8	+31,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	216,4	+51,2
Жилищное хозяйство	27,0	+17,6
Коммунальное хозяйство	55,0	+5,2
Другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства	57,1	+28,5
Охрана окружающей среды	187,6	+0,9
Образование	843,7	+15,3
Культура, кинематография	127,3	+0,1
Здравоохранение	655,6	+20,3
Социальная политика	4 887,8	-14,6
Физическая культура и спорт	61,3	+3,3
Средства массовой информации	75,9	+3,4
Обслуживание государственного и муниципального долга	852,1	-33,0
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации	944,1	+72,9

 

Источник: пояснительная записка к законопроекту

Так, 56% из дополнительных расходов приходится на разделы "Национальная экономика" и "Жилищно-коммунальное хозяйство". То есть, в целом, на направления, в наибольшей мере отвечающие задаче стимулирования социально-экономического развития.

Однако, как указывалось ранее, даже столь существенное увеличение финансовых ресурсов не отражается на ожидаемых итогах реализации соответствующих программ и проектов.

Несмотря на дополнительные 72,9 млрд. рублей, направляемых, в основном, бюджетам субъектов Российской Федерации, в пояснительной записке отмечается, что "изменения бюджетных ассигнований не приводят к изменению целевых значений показателей (индикаторов) государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами".

Ровно так же увеличение расходов на 78,2 млрд. рублей по государственной программе "Развитие транспортной системы Российской Федерации" - "не приводят к изменению целевых значений показателей (индикаторов) государственной программы".

Аналогичная позиция отмечается и в части дополнительных средств, направляемых на содействие развитию жилищно-коммунального хозяйства.

Подобные факты снижают обоснованность и эффективность как рассмотренного законопроекта, так и процесса формирования проекта федерального бюджета в целом. Кроме того, при рассмотрении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, возможности содержательного рассмотрения отдельных вопросов, отраслей, сфер деятельности в рамках компетенции комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации существенно ниже, включая сроки работы над законопроектом, что не может не отразиться на качестве такой работы.

Помимо этого, нельзя не обратить внимание на то, что предоставление дополнительных финансовых ресурсов уже в рамках исполнения федерального бюджета (фактическое использование которых, скорее всего может быть осуществлено не ранее третьего квартала 2019 года), заведомо ограничивает возможности их эффективного, своевременного и целевого использования, особенно принимая во внимание необходимость проведения ряда конкурсных процедур, внесения изменений в законы о бюджетах субъектов Российской Федерации и так далее.

7. Внесение изменений в федеральный бюджет в части показателей 2019 года заслуживает оценки и в части результатов исполнения за истекший отчетный период (январь-апрель 2019 года).

Так, в соответствии со "сведениями об исполнении федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов федерального бюджета за январь-апрель 2019 года", представленными в составе материалов к законопроекту, можно сделать вывод о существенном прогрессе (таблица 7).

 

Таблица 7

 

Отдельные сведения об исполнении федерального бюджета за январь-апрель 2019 года, млрд. рублей

 

Показатель	Уточненная бюджетная роспись	Исполнение	В % от годовых значений
РАСХОДЫ, ВСЕГО	18 798,4	5 676,2	30,2
Общегосударственные вопросы	1 495,6	354,0	23,7
Национальная оборона	998,4	292,7	29,3
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1 419,1	407,9	28,7
Национальная экономика	2 671,3	440,2	16,5
Жилищно-коммунальное хозяйство	226,3	92,4	40,8
Охрана окружающей среды	187,2	79,4	42,4
Образование	839,9	323,7	38,5
Культура, кинематография	139,3	31,2	24,2
Здравоохранение	690,1	221,2	32,0
Социальная политика	4 841,8	1 758,4	36,3
Физическая культура и спорт	68,3	14,4	21,1
Средства массовой информации	80,6	20,0	24,8
Обслуживание государственного и муниципального долга	852,1	228,4	26,8
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации	954,2	343,1	36,0

 

Источник: материалы к законопроекту

В целом, следует признать, что с точки зрения исполнения по разделам функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы отмечается снижение задержек в исполнении федерального бюджета, наблюдаемых в прошлых периодах, когда основная часть финансовых ресурсов предоставлялась, в основном, в III и IV кварталах.

Однако данный процесс заслуживает и дополнительных комментариев.

Так, следует признать, что оперативное исполнение бюджетных назначений не в последнюю очередь связано с исключительно интенсивным изменением расходов в рамках сводной бюджетной росписи, в соответствии с которой предельный объем расходов федерального бюджета в 2019 году (по 459-ФЗ - 18 037,2 млрд. рублей) был увеличен на сумму более 761 млрд. рублей.

Далее представляется важным учесть, что, если в целом по разделам и даже подразделам функциональной классификации расходов имеется высокий уровень оперативности и равномерности, то по отдельным направлениям ситуация остается неудовлетворительной.

Так, в том же периоде (январь-апрель 2019 года) расходы по федеральной целевой программе "Развитие космодромов на период 2017 - 2025 годов в обеспечение космической деятельности Российской Федерации" (РЗ 04, ПР 03) при годовых объемах 47,2 млрд. рублей фактически исполнены только на уровне 44,0 млн. рублей или 0,1%. Федеральный проект "Развитие региональных аэропортов и маршрутов при годовом значении на уровне 32,6 млрд. рублей (РЗ 04, ПР 08) исполнен на уровне 7,5%.

Расходы по подразделу "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)" при показателях уточненной бюджетной росписи в объеме 819,1 млрд. рублей исполнены за 4 месяца 2019 года на уровне 10,5% от годовых значений.

То же справедливо и в части подраздела "Связь и информатика" - 5,4% от годовых объемов, множества иных позиций.

Таким образом, и особенно учитывая существенные отличия между показателями федерального бюджета на 2019 год, утвержденные законом, и данными уточненной сводной бюджетной росписи, эффективность исполнения федерального бюджета остается недостаточной.

8. С учетом вышесказанного, Комитет считает целесообразным отметить, что сложившаяся практика внесений изменений и уточнений в федеральный бюджет заслуживает дополнительных обоснований с точки зрения необходимости и эффективности такой процедуры - то есть, обязательного изменения закона о бюджете.

Так, основным фактором, определяющим целесообразность подготовки изменений в федеральный бюджет, являются меняющиеся показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Однако данная задача - обеспечения высокой надежности и исполнимости федерального бюджета даже в условиях меняющихся внешнеэкономических факторов - во многом решена за счет как "бюджетных правил", так и трехлетнего цикла, применения вариантного прогнозирования.

Следовательно, повышение качества прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, даже в ущерб частоте и оперативности пересмотра и уточнения соответствующих показателей и параметров может рассматриваться в качестве приоритетного направления работы Правительства Российской Федерации в части повышения стабильности и надежности налогово-бюджетной и долговой политики.

Далее отмечается, что в результате внесения корректировок в бюджетные показатели, несмотря на наличие достаточных полномочий и резервов для решения отдельных задач в течение финансового года, автоматически сокращаются возможности эффективного использования дополнительных расходов в сжатые сроки, особенно в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Необходимо указать, что при существенных изменениях как основных характеристик федерального бюджета, так и перераспределении финансовых ресурсов, данные решения не нашли отражения, не учтены в рамках показателей, индикаторов, ожидаемых результатов реализации государственных программ Российской Федерации. Вследствие этого зависимость между итогами реализации соответствующих полномочий, проектов, задач и размерами их финансового обеспечения полностью отсутствует, что позволяет поставить системный вопрос о качестве самих государственных программ Российской Федерации и отдельных проектов.

Кроме того, нельзя не отметить приведенные в рамках пояснительной записки к законопроекту исключительно масштабные изменения расходов в рамках сводной бюджетной росписи, которые также не нашли отражения в плановых показателях программ и проектов.

Комитет обращает внимание на необходимость повышения качества прогнозирования доходов федерального бюджета, корректировки (уточнения) которых вызваны не обстоятельствами внешнего характера, но, часто субъективными факторами, а также недостаточно точными оценками соответствующей налогооблагаемой базы, включая подакцизную продукцию.

Тем не менее, а также учитывая, что законопроект в большей мере отвечает актуальным тенденциям социально-экономического развития, позволяет увеличить объемы ресурсов, направляемых на стимулирование экономического роста, Комитет Государственной Думы по финансовому рынку поддерживает принятие проекта федерального закона N 720845-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", внесенного Правительством Российской Федерации, в первом чтении.

 

------------------------------

¹ Приведены оба значения (первое - из материалов уточненного прогноза Минэкономразвития России на 2019 год, представленного в составе материалов к законопроекту, второе - из пояснительной записки к законопроекту)

² Аналогичные расхождения между индексом-дефлятором для расчета реального объема ВВП и индексом потребительских цен отмечались Комитетом и при рассмотрении бюджетных законопроектов в прошлых периодах

³ В части сводной бюджетной росписи