Пояснительная записка к проекту федерального закона N 760258-7 "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 760258-7 "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - законопроект) направлен на укрепление гарантий независимости деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Согласно пункту 3 статьи 5 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон), субъекты Российской Федерации наделяются дискреционными полномочиями по отнесению должностей председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов муниципальных образований к муниципальным должностям либо должностям муниципальной службы.

Согласно частям 2 и 3 статьи 2 Федерального закона от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Таким образом, в системе действующего правового регулирования, законом субъекта Российской Федерации, либо принимаемым в соответствии с ним нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может быть установлено, что представителем нанимателя для муниципальных служащих является глава муниципального образования. Если же при этом глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, то должностные лица контрольно-счетного органа муниципального образования окажутся в ситуации, при которой им будет необходимо проверять деятельность органа, руководитель которого вправе применять по отношению к ним меры поощрения и дисциплинарные взыскания.

Указанные положения федеральных законов в их нормативной взаимосвязи позволяют субъектам Российской Федерации устанавливать правовое регулирование, которое противоречит принципу независимости осуществления внешнего финансового контроля, закрепленного статьей 4 Федерального закона и корреспондирующему ему принципу независимости высших контрольных органов, закрепленному в Лимской декларации руководящих принципов контроля.

В соответствии с указанным принципом, руководитель исполнительно-распорядительного органа не может выступать представителем нанимателя для должностного лица, назначенного представительным органом и осуществляющего внешний финансовый контроль в отношении исполнительно-распорядительного органа, поскольку именно исполнительно-распорядительный орган исполняет местный бюджет и представляет отчет о его исполнении представительному органу.

Вместе с тем, следует отметить, что в правоприменительной практике имеется случай, в котором правовая позиция, аналогичная концепции настоящего законопроекта, поддержана не была (см. Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.05.2017 г. N 93-АПГ17-1). В настоящее время в соответствии с пунктом 6.2 раздела 6 Положения о Контрольной палате муниципального образования "Город Магадан" трудовой договор с председателем Контрольной палаты заключается главой муниципального образования, возглавляющего, в соответствии с Уставом, местную администрацию.

Проведенный на примере муниципальных образований, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, мониторинг действующего правового регулирования в отношении установления в муниципально-правовых актах представителя нанимателя для председателей контрольно-счетных органов, замещающих должности муниципальной службы, показал, что, в большинстве случаев эти полномочия осуществляются председателем представительного органа.

В соответствии с частью 15 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете. Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 157 "Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ, контрольно-счетные органы муниципальных образований осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств. Основываясь на указанных нормах, можно сделать вывод о том, что устоявшаяся практика противоречит основам статуса контрольно-счетных органов, закрепленных в части 4 статьи 3 Федерального закона.

Кроме того, имеют место случаи исполнения председателями контрольно-счетных органов полномочий представителя нанимателя в отношении самих себя. Подобная практика формально-юридически не вступает в конфликт с действующими нормами федерального законодательства, однако, на наш взгляд, не в полной мере соответствует нормам "Кодекса этики и служебного поведения работников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации" (утв. решением Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ от 20.12.2018).

Для решения существующей правовой проблемы представляется целесообразным закрепить в Федеральном законе норму, согласно которой должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации относится к муниципальным должностям. В свою очередь, полномочия представителя нанимателя для муниципальных служащих, замещающих должности в контрольно-счетном органе, законопроектом предлагается закрепить за председателем контрольно-счетного органа.

Следует также принять во внимание, что Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ на 39-ом пленарном заседании Постановлением 39-12, принятом в г. Санкт-Петербурге 29.11.2013 г., был утвержден "Модельный закон об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований" (далее - Модельный закон). Пунктом 2 статьи 4 Модельного закона устанавливается, что председатель, заместитель председателя и аудиторы Контрольно-счетной палаты замещают муниципальные должности. Наличие указанной нормы в Модельном законе исключает возможность возникновения ситуации, на решение которой направлен проект федерального закона, что также можно привести в качестве дополнительного довода в пользу его принятия.

Финансово-экономическое обоснование к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" не повлечет дополнительных расходов средств федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"

Принятие данного федерального закона не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства.