Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по информационной политике, информационным технологиям и связи на проект федерального закона N 759897-7 "О едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по информационной политике, информационным технологиям и связи
на проект федерального закона N 759897-7 "О едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении Российской Федерации",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 759897-7 "О едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении Российской Федерации", и отмечает следующее.

Проектом федерального закона предусмотрено создание единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении Российской Федерации (далее - Федеральный ресурс о населении), который представляет собой федеральный государственный информационный ресурс учета сведений о населении, сформированный на основе сведений о гражданах Российской Федерации и иных лицах, определенных проектом федерального закона. Согласно положениям проекта федерального закона, Федеральный ресурс о населении формируется и ведется уполномоченным оператором - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах (ФНС России) путем формирования и изменения (восстановления) записей Федерального ресурса о населении, содержащих сведения о физических лицах.

Законопроектом определяется порядок формирования и ведения Федерального ресурса о населении, органы и организации, осуществляющие представление сведений для формирования и ведения Федерального ресурса о населении, механизм предоставления сведений, содержащихся в Федеральном ресурсе о населении и состав таких сведений, регулируются вопросы ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в сфере учета сведений о населении. Положения законопроекта вступают в силу 1 января 2022 года. При этом до 31 декабря 2025 года устанавливается переходный период, определяются особенности создания и ведения Федерального ресурса о населении на переходный период.

Поддерживая в целом концепцию проекта федерального закона Комитет отмечает, что его отдельные положения нуждаются в согласовании с нормами действующего законодательства Российской Федерации, а также в юридико-технической и лингвостилистической корректировке.

В частности, в законопроекте отсутствует статья, регулирующая понятийный аппарат. При этом законопроект содержит ряд терминов, вводимых в качестве новых понятий - "федеральный информационный ресурс", "идентификатор сведений", "запись федерального ресурса о населении", "базовые сведения о физических лицах", "дополнительные сведения о физических лицах" и др. (статьи 1, 2, 3, 7, 10). Также по тексту законопроекта требуется унификация использования терминов - "физические лица", "сведения о населении", "сведения о физических лицах" (статьи 6, 7, 8, 11, 14).

Среди целей использования сведений, содержащихся в Федеральном ресурсе о населении, законопроектом определяется, в том числе, официальный статистический учет населения. Обращаем внимание, что Федеральным законом "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации" определен порядок проведения официального статистического учета, согласно которому для получения официальной статистической информации проводятся федеральные статистические наблюдения. При этом, согласно законопроекту информация из Федерального ресурса о населении будет предоставляться посредством межведомственного информационного взаимодействия. Полагаем целесообразным согласовать вышеназванные нормы. Кроме того, указанным Федеральным законом к субъектам официального статистического учета не отнесены избирательные комиссии, комиссии референдума, органы местного самоуправления, а также органы управления государственными внебюджетными фондами, как это указано в законопроекте.

Также одной из целей законопроекта устанавливается возможность гармонизации государственных и муниципальных информационных ресурсов (статьи 1, 3, 8, 11, 14), однако данный термин не используется в законодательстве Российской Федерации и из содержания законопроекта невозможно определить, что представляет собой такая гармонизация, и в чем состоит ее содержание.

Кроме того, положениями законопроекта выделяются две самостоятельные категории - "иностранные граждане и лица без гражданства, временно или постоянно проживающие на территории Российской Федерации" и "иностранные граждане и лица без гражданства, осуществляющие трудовую деятельность в Российской Федерации". Однако указанные категории могут вступать в пересечение, поскольку иностранные граждане и лица без гражданства, временно или постоянно проживающие на территории Российской Федерации также могут осуществлять трудовую деятельность (статьи 6, 7, 10).

Обращаем внимание, что в целях полноты сведений об иностранных гражданах, проживающих на территории Российской Федерации либо занимающихся трудовой деятельностью, представляется целесообразным дополнить проект федерального закона нормой о направлении в Федеральный ресурс о населении сведений о выданных визах для пребывания на территории Российской Федерации либо иной учетной информации по иностранным гражданам федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации с учетом его позиции при доработке законопроекта ко второму чтению.

В законопроекте наименования уполномоченных федеральных органов исполнительной власти необходимо привести в соответствие с их официальными наименованиями. Кроме того, в проекте федерального закона используется терминологический ряд "федеральные государственные органы", "органы государственной власти субъектов Российской Федерации", "органы местного самоуправления", которые наделяются возможностью использования сведений из Федерального ресурса о населении. Одновременно таким полномочием наделяются "избирательные комиссии" и "комиссии референдума", которые к органам государственной власти субъектов Российской Федерации не относятся. В связи с этим целесообразно использовать единообразный термин "государственные органы" (статьи 4, 6 законопроекта).

Согласно статье 5 законопроекта законодательство Российской Федерации в сфере учета сведений о населении основывается на законодательстве об информации, информационных технологиях и о защите информации и законодательстве в области персональных данных. При этом установлено, что нормы, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать федеральному закону "О едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении Российской Федерации". Полагаем, что такой подход существенно ограничивает сферу действия федеральных законов, регулирующих вышеназванные вопросы, а также создает правовую неопределенность, в какой части нормы данных федеральных законов должны соответствовать принимаемому федеральному закону.

Частью 3 статьи 7 законопроекта устанавливается перечень вносимых в Федеральный ресурс о населении сведений, и, в частности, в него включены сведения о гражданстве (при наличии). Полагаем целесообразным дополнить указанную норму сведениями о наличии у физических лиц гражданства других государств.

Частью 6 статьи 8 определено, что уполномоченный орган при обнаружении неточностей в сведениях направляет запрос органу или организации, направившему сведения о физических лицах для формирования и ведения Федерального ресурса о населении, однако в проектируемой норме не определены сроки направления указанного запроса.

Статьей 8 определяется, что в Федеральном ресурсе о населении исключено использование и хранение сведений, отнесенных в установленном законодательством Российской Федерации порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, при этом частью 2 статьи 10 законопроекта на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обороны возлагается обязанность направлять в Федеральный ресурс о населении сведения о воинском учете граждан. Однако в совокупности такие сведения в масштабах Российской Федерации могут относиться к сведениям, составляющим государственную тайну. Полагаем, что данный вопрос требует дополнительной проработки с учетом позиции заинтересованных федеральных органов исполнительной власти при подготовке проекта федерального закона ко второму чтению. Кроме того, частью 3 статьи 8 законопроекта устанавливается, что в Федеральном ресурсе о населении обеспечивается "охрана тайны" в соответствии с законодательством Российской Федерации. Полагаем, что данная формулировка носит неопределенный характер, поскольку для каждого вида тайны установлен отдельный правовой режим, и требуется уточнить вид охраняемой тайны (коммерческая, служебная, государственная).

Необходимо также отметить, что частью 17 статьи 8 законопроекта устанавливается, что федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности, органами внешней разведки Российской Федерации и иными органами, уполномоченными на решение задач в области обеспечения безопасности Российской Федерации, в Федеральный ресурс о населении могут вноситься сведения о населении, ранее не учтенные в иных государственных и муниципальных информационных ресурсах, информационных ресурсах органов управления государственными внебюджетными фондами. В этой связи следует отметить, что в статье 7 законопроекта содержится закрытый перечень сведений о населении, включаемых в Федеральный ресурс о населении, и необходимо уточнить, о каких ранее не учтенных сведениях идет речь.

В проекте федерального закона предусмотрены случаи утраты, восстановления, либо частичного восстановления записи о физическом лице (часть 15 статьи 8 законопроекта), однако, остаются неясными правовые последствия утраты такой записи для физических лиц. При этом в законопроекте отсутствует возможность участия физических лиц в корректировке неточных либо недостоверных сведений в Федеральном ресурсе о населении, а также запроса физическими лицами информации о себе, содержащейся в Федеральном ресурсе о населении. Полагаем, что данный вопрос нуждается в дополнительной проработке.

Следует обратить внимание, что пунктом 1 части 1 статьи 13 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" установлено, что государственные информационные системы это федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов. В связи с этим, а также учитывая практику принятия федеральных законов о государственных информационных системах, полагаем возможным рассмотреть вопрос об определении в законопроекте правового статуса Федерального ресурса о населении в качестве государственной информационной системы.

Учитывая, что в совокупности Федеральный ресурс о населении является критически важным для национальной безопасности объектом, полагаем возможным рассмотреть вопрос о необходимости включения в законопроект требований о повышенной защите Федерального ресурса о населении от взлома, утечки, необходимости предотвращения любых форм незаконного вмешательства в Федеральный ресурс о населении. В связи с этим целесообразно рассмотреть возможность включения в проект закона специальной статьи, регулирующей вопросы обеспечения безопасности и защиты информации, содержащейся в Федеральном ресурсе о населении.

Представляется необходимым выделить в законопроекте в отдельную статью полномочия Правительства Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти по вопросам формирования, порядка ведения и контроля за функционированием Федерального ресурса о населении. Одновременно полагаем возможным рассмотрение вопроса об установлении минимального срока периодичности проведения мероприятий по актуализации информации, содержащейся в Федеральном ресурсе о населении.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи поддерживает проект федерального закона N 759897-7 "О едином федеральном информационном ресурсе, содержащем сведения о населении Российской Федерации" и рекомендует его к принятию в первом чтении Государственной Думой с учетом высказанных предложений.

Председатель комитета

Л.Л. Левин