Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 16 октября 2019 г. по проекту федерального закона N 765483-7 "О признании утратившей силу части 5 статьи 13 Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 16 октября 2019 г.
по проекту федерального закона N 765483-7 "О признании утратившей силу части 5 статьи 13 Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации",
внесенному Правительством Российской Федерации.

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 765483-7 "О признании утратившей силу части 5 статьи 13 Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Как указано в пояснительной записке, законопроект разработан во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.02.2019 N 9-П "По делу о проверке конституционности части 5 статьи 13 Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобами граждан А.К. Качковского и А.Г. Федосова". Указанным постановлением Конституционного Суда часть 5 статьи 13 Федерального закона от 05.04.2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 43-ФЗ) была признана частично не соответствующей Конституции Российской Федерации.

В силу рассматриваемого положения Закона N 43-ФЗ при расчете размера возмещения собственникам изымаемой недвижимости его стоимость определяется на день, предшествующий принятию решения об утверждении документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта публичного значения, исходя из разрешенного использования земельных участков на ту же дату. Это положение признано Конституционным Судом Российской Федерации противоречащим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому данной норме правоприменительной практикой, в случае принудительного изъятия недвижимого имущества в судебном порядке для государственных нужд по прошествии значительного времени после принятия решения об утверждении документации по планировке присоединенных к городу Москве территорий, предусматривающей размещение объектов федерального или регионального значения, она не позволяет учитывать возможное изменение рыночной стоимости этого имущества, не связанное с развитием инфраструктуры прилегающей территории в рамках реализации проекта, требующего изъятия этого имущества, и тем самым препятствует предоставлению его собственнику равноценного возмещения. Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на ее положениях правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из данного постановления.

В рамках реализации рассматриваемого постановления Конституционного Суда Российской Федерации Правительство Российской Федерации как разработчик законопроекта предлагает неконституционную норму признать утратившей силу и указывает, что в этом случае стоимость имущества, изымаемого в случаях, предусмотренных Законом N 43-ФЗ, будет определяться в общем порядке, установленном главой VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Необходимо отметить, что глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, содержащая регулирование отношений возникающий в связи с изъятием недвижимости для публичных нужд введена Федеральным законом от 31.12.2014 N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" С 01.04.2015. Этот федеральный закон принят позднее, чем Закон N 43-ФЗ (05.04.2013), который имеет временный характер и применяется до 01.01.2020 (часть 3 статьи 1 Закон N 43-ФЗ). Таким образом, Закон N 43-ФЗ принимался в отсутствие общих норм земельного законодательства, которыми бы порядок изъятия недвижимости для публичных нужд был комплексно и подробно урегулирован, чем во многом и объясняются расхождения в регулировании данными законодательными актами одних и тех же отношений.

Комитет не раз отстаивал позицию о необходимости сохранения единого правового пространства в регулировании земельных отношений. Более того, изъятие недвижимости для публичных нужд, являясь институтом земельного законодательства, затрагивает частноправовую, имущественную сферу - вопросы защиты права собственности. При этом право собственности в силу конституционных положений должно быть равным образом гарантировано каждому, независимо от места расположения принадлежащей ему недвижимости. В этой связи Комитет поддерживает признание части 5 статьи 13 Закона N 43-ФЗ утратившей силу как ведущее к устранению неединообразия в регулировании рассматриваемых отношений.

Вместе с тем Комитет полагает необходимым отметить следующее.

1. Земельный кодекс Российской Федерации не содержит прямой нормы, которая бы определяла дату, по состоянию на которую должна определяться стоимость изымаемой для публичных нужд недвижимости, когда изъятие осуществляется в судебном порядке (о чем идет речь в постановлении Конституционного Суда). Как отмечает Конституционный Суд в своем постановлении, согласно первоначальной редакции Земельного кодекса Российской Федерации при расчетах размера возмещения убытки правообладателей земельных участков определялись с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков (пункт 4 статьи 57 в редакции до 01.04.2015). Действующая же редакция данного Кодекса содержит правило о том, что при изъятии "в добровольном порядке", которое сопровождается заключением соглашения об изъятии, размер возмещения определяется не позднее, чем за шестьдесят дней до направления правообладателю земельного участка такого соглашения (пункт 7 статьи 56.8). Однако данное положение не дает четкого ответа на вопрос о том, должен ли суд при рассмотрении дела об изъятии (где, как правило, спор ведется о размере подлежащего выплате возмещения) руководствоваться той датой, по состоянию на которую оценка изымаемого имущества произведена в соответствии с пунктом 7 статьи 56.8Земельного кодекса.

Между тем в пункте 7 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2014), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014 содержится основанная на принципе полноты возмещения убытков позиция о том, что когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. Даная позиция подтверждена определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 14.02.2017 N 306-ЭС16-9944 по делу N А55-5004/2014 применительно к положениям глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Аналогичную позицию по вопросу об определении размера возмещения за изымаемую недвижимость содержит и постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11.02.2019 N 9-П. Суд указывает, что впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений судам при определении стоимости изымаемого недвижимого имущества необходимо руководствоваться его рыночной стоимостью, определенной по правилам части 5 статьи 13 Закона N 43-ФЗ, индексируемой с учетом динамики рыночной стоимости аналогичных объектов или же данных о показателях рыночной стоимости в соответствующем сегменте рынка недвижимости.

2. Между положениями Закона N 43-ФЗ о порядке изъятия недвижимости и главой VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации имеются и иные расхождения, в том числе по вопросам, связанным с определением размера компенсации. Например, в соответствии с пунктом 5 статьи 56.8 Земельного кодекса Российской Федерации рыночная стоимость земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению, или рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на земельный участок определяется исходя из разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка. Если до указанного дня разрешенное использование земельного участка изменено в целях размещения объектов публичного значения, для которых осуществляется изъятие, такая стоимость исходя из разрешенного использования, установленного до указанного изменения. При этом планируемое изъятие не учитывается при определении размера возмещения. В то же время, как выше уже указывалось, в соответствии с частью 5 статьи 13 Закона N 43-ФЗ компенсация за изымаемое имущество определяется исходя из разрешенного использования земельных участков на день, предшествующий утверждению документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта публичного значения.

Обоснованность сохранения этого и других подобных особенностей в регулировании Законом N 43-ФЗ отношений по изъятию недвижимости после введения в действие главой VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации общего регулирования данных вопросов вызывает сомнения.

Вместе с тем, поскольку изложенные выше замечания могут быть учтены при доработке законопроекта ко второму чтению, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает представленный законопроект и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев