Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне по проекту федерального закона N 802513-7 "О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" внесен Правительством Российской... (утв. решением 17 октября 2019 г. N 134/1) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне
по проекту федерального закона N 802513-7 "О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" внесен Правительством Российской Федерации
(утв. решением 17 октября 2019 г. N 134/1)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 802513-7 "О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по обороне отмечает:

Законопроектом предлагается приостановить до 1 января 2021 года действие части второй статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" (далее - Закон N 4468-I), сохранив размер денежного довольствия, учитываемого для исчисления пенсии (73,68 процента).

Из пояснительной записки к законопроекту следует, что он подготовлен в соответствии с пунктом 6 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), в соответствии с которым в случае, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

Кроме того, по мнению авторов законопроекта, проект федерального закона N 802503-7 "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" учитывает повышение денежного довольствия военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, лиц, проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, на прогнозный уровень инфляции - 3 процента с 1 октября 2020 года, что, как следствие, повлечет повышение пенсий лицам, проходившим военную и приравненную к ней службу, на 3 процента.

В этой связи Комитет по обороне обращает внимание на следующие факты:

1) В соответствии со статьей 49 Закона N 4468-I пенсии, назначенные лицам, указанным в статье 1 Закона N 4468-I, и их семьям, подлежат пересмотру:

а) одновременно с увеличением денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих и сотрудников исходя из уровня увеличения денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий.

При этом с 2013 года по 2017 год включительно действие части 9 статьи 2 Федерального закона от 7 ноября 2011 года N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат", в соответствии с которой размеры окладов по воинским должностям и окладов по воинским званиям должны ежегодно увеличиваться (индексироваться) с учетом уровня инфляции (потребительских цен), было приостановлено.

В этот период увеличение "военной пенсии" осуществлялось путем изменения размера денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии в соответствии с Законом N 4468-I (т.н. "понижающего" коэффициента);

б) с 1 января каждого года с учетом увеличения денежного довольствия, установленного частью второй статьи 43 Закона N 4468-I, в соответствии с которой денежное довольствие, учитываемое при исчислении пенсий, с 1 января 2012 года учитывается в размере 54 процентов (т.н. "понижающий коэффициент 0,54") и, начиная с 1 января 2013 года, ежегодно увеличивается на 2 процента до достижения 100 процентов его размера. При этом с учетом уровня инфляции (потребительских цен) федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанное ежегодное увеличение может быть установлено на очередной финансовый год в размере, превышающем 2 процента.

При этом начиная с 2015 года по настоящее время действие части второй статьи 43 Закона N 4468-1 также приостановлено;

2) Подпунктом "г" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации" (далее - Указ N 604) Правительству Российской Федерации поручено обеспечить ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2 процента сверх уровня инфляции;

3) Приостановление действия части 2 статьи 43 Закона N 4468-I в 2015 - 2017 годах было признано соответствующим Конституции Российской Федерации (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 октября 2017 года N 2347-О и др.). Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что последовательное увеличение в 2015 - 2017 годах размера денежного довольствия, подлежащего учету при исчислении пенсий, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

Вместе с тем, в 2018 году увеличение т.н. "понижающего коэффициента" в соответствии с частью второй статьи 43 Закона N 4468-I не осуществлялось. В 2019 году увеличение "понижающего коэффициента" было ниже 2% (на 1,45%) и с 1 октября 2019 год он составил 73,68%;

4) По нашему мнению, более высокие темпы роста, по сравнению с указанными в Законе N 4468-I, т.н. "понижающего коэффициента" были достигнуты за счет отказа от индексации денежного довольствия военнослужащих на уровень инфляции.

При этом с 2014 по 2016 годы "прибавка к военной пенсии" за счет роста т.н. "понижающего коэффициента" не покрывала даже уровень инфляции, не говоря уже о выполнении Указа N 604. Комитет по обороне ранее неоднократно отмечал, что, начиная с 2015 года положения Указа N 604 выполняются не в полной мере.

Годы	Коэффициент который планировался (по Закону N 4468-I)	Установленный коэффициент	Повышение денежного довольствия военнослужащих	Повышение военной пенсии на %	Инфляция	Повышение которое должно быть в соответствии с Указом N 604
2012	54%	54%
2013	56%	58,05%	0%	+8,33%	6,45%	8,45%
2014	58%	62,12%	0%	+6,19%	11,36%	13,36%
2015	60%	66,78%	0%	+7,5%	12,90%	14,90%
2016	62%	69,45%	0%	+4,0%	5,4%	7,4%
2017	64%	72,23%	0%	+4,0%	2,8%	4,8%
2018	66%	72,23%	4%	+4,0%	3,8%	5,8%
2019	68%	73,68%	4,3% (с 1.10)	+6,3% (с 1.10)	4,3%	6,3%
2020	70%	73,68%	3% (с 1.10)	+3,0% (с 1.10)	3%	5,0%

По нашим расчетам, "недоиндексация" на сегодняшний день составляет 20% (т.е. пятую часть от суммы "военной пенсии"). Это привело к тому, что размер "военных пенсий" рядового и сержантского состава практически сравнялся с размером страховых (трудовых) пенсий.

Также, по нашим расчетам, за счет т.н. "понижающего коэффициента", "экономия" бюджета с 2012 года по 2019 год составила порядка 2,8 трлн. рублей.

Кроме того, Комитет по обороне отмечает, что при корректировках федерального бюджета 2018 года были проигнорированы требования пункта 2 Постановления Государственной Думы от 24 ноября 2017 года N 2835-7 ГД, в соответствии с которым Правительству Российской Федерации предлагалось в течение 2018 года обеспечить выполнение в полном объеме требований подпункта "г" пункта 1 Указа N 604, а именно: доиндексировать "военные пенсии", путем увеличения размера денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии в соответствии со статьей 43 Закона N 4468-I, что позволило бы довести индексацию "военной пенсии" до 5,2 процентов, хотя бюджет 2018 года, планировавшийся как дефицитный, стал профицитным (в размере 2 741,4 млрд.рублей).

В проекте бюджета на 2020 год требования подпункта "г" пункта 1 Указа N 604 также не учтены. Законопроектом уровень инфляции в 2020 году предусмотрен в размере 3%, тогда как, по нашему мнению, для выполнения требований подпункта "г" пункта 1 Указа N 604 с учетом уровня инфляции в размере 3% необходимо доведение индексации "военной пенсии" до 5%;

5) Средства на увеличение размера денежного довольствия, подлежащего учету при исчислении пенсий, на 2021 и 2022 годы в законопроекте N 802503-7 "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" также не отражены.

Таким образом, с учетом всего вышеизложенного применение положений пункта 6 статьи 192 Бюджетного кодекса в отношении части второй статьи 43 Закона N 4468-I носит перманентно длящийся характер.

Обращаем внимание, что пояснительная записка к законопроекту собственно не содержит пояснений, почему разработчики законопроекта предлагают в очередной раз приостановить действие именно части второй статьи 43 Закона N 4468-I.

В свою очередь, по нашему мнению, разработчиками законопроекта не были приняты во внимание правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 9-П), относительно предсказуемости политики федерального законодателя в социальной сфере, в том числе посредством временного правового регулирования.

Как представляется, федеральный законодатель должен формировать механизм реализации права на пенсионное обеспечение не только с учетом финансово-экономических возможностей государства, но и при соблюдении конституционных принципов справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан.

На деле право военных пенсионеров на ежегодное увеличение размера денежного довольствия, подлежащего учету при исчислении пенсий согласно части второй статьи 43 Закона N 4468-I, в очередной раз будет фактически блокировано.

Как видится, складывающаяся практика перманентного приостановления действия части 2 статьи 43 Закона N 4468-I, а в 2020 году "военным пенсионерам" взамен этого приостановления не предлагается не то что адекватной, но и какой-либо компенсации.

Следовательно, по мнению Комитета по обороне, для выполнения социальных обязательств государства с учетом соответствующих положений статьи 49 Закона N 4468-I, требований подпункта "г" пункта 1 Указа N 604, необходимо доведение индексации "военной пенсии" с 3% до 5% (с 1 октября 2020 года на 3% за счет увеличения денежного довольствия военнослужащих на размер инфляции (как и заложено в проекте бюджета на 2020 год) и на 2% с 1 января 2020 года в целях выполнения Указа N 604 за счет увеличения т.н. "понижающего коэффициента" до 75,16%).

Позиция комитетов-соисполнителей:

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству замечаний концептуального характера по законопроекту не имеет.

Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов замечаний не имеет;

Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции законопроект поддерживает;

Правовое управление Аппарата Государственной Думы замечаний концептуального характера по законопроекту не имеет.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по обороне полагает возможным поддержать концепцию рассматриваемого законопроекта при условии устранения ко второму чтению изложенных в настоящем заключении замечаний и рекомендовать Государственной Думе принять его в первом чтении.

Кроме того, Комитет по обороне считает необходимым обратить внимание Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации на невыполнение требований подпункта "г" пункта 1 Указа N 604 в 2020 году.

Председатель Комитета

В.А. Шаманов