Пояснительная записка к проекту федерального закона N 848246-7 "О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В 2016 году антимонопольными органами возбуждено 416 дел о нарушении статьи 11 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), из них более 80% - это картели, выявлено около 300 сговоров на торгах. Количество картелей увеличилось на 18,4%, сговоров на торгах - на 28,4%. При этом возросло количество дел о нарушении статьи 16 Закона о защите конкуренции - об антиконкурентных соглашениях с участием органов власти. Общественная опасность антиконкурентных соглашений, в которых участвуют государственные служащие, очень высока, так как вред в подобных случаях наносится не только конкуренции, но и интересам государственной службы.

По оценкам экспертов ущерб от антиконкурентных соглашений на товарных рынках и торгах составляет 1,5-2% размера ВВП ежегодно; завышение цен в случае картелей на торгах достигает 30% (начальной стоимости предмета торгов), завышение цен картелями на товарных рынках составляет 18%, трансграничными, международными картелями - 23%.

Главное негативное последствие сговоров на торгах - увеличение бюджетных расходов в связи с отсутствием реальной конкуренции на аукционах и конкурсах (при этом в год для проведения государственных закупок и закупок компаний с государственным участием из бюджета выделяется около 30 трлн. рублей, что позволяет говорить о сотнях миллионах ущерба от картелей для бюджетов всех уровней).

Антиконкурентные соглашения стали одной из угроз экономической безопасности государства и начали меняться качественно: "срок жизни" картеля увеличился в среднем до 2-3 лет, и если раньше количество аукционов, охватываемых деятельностью одного картеля, исчислялось единицами и в редких случаях - десятками, то сейчас сговоры распространяются на сотни аукционов. Зачастую картели отвечают всем критериям организованных преступных групп или преступных сообществ.

Разработка сметных индексов для строительства космодрома "Восточный", строительство дорог и больниц, добыча водных биологических ресурсов, поставка медикаментов и медицинского оборудования, обеспечение населения продуктами питания - далеко не полный перечень стратегически важных отраслей отечественной экономики, в которых были выявлены картели.

Антиконкурентные соглашения проникли даже в сферу государственного оборонного заказа.

В списке "потерпевших" от сговоров на торгах оказались такие ведомства, как Минобороны России, ФСБ России, МВД России, ФНС России, ФТС России, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.

Картели часто сопровождаются коррупционными правонарушениями: и чиновник, контролирующий решения государственного заказчика, и вступившая с ним в сговор компания заинтересованы в заключении по результатам торгов контракта по наиболее выгодной для этой компании цене. Для чиновника это в большинстве случаев означает большую сумму "отката", для компании - получение большей прибыли.

Сложившаяся экономическая и внешнеполитическая ситуация, стимулирующая рост числа картелей и иных антиконкурентных соглашений, их проникновение в стратегические, жизненно важные сферы деятельности государства, составляющие основу национальной безопасности страны, требуют соответствующего ответа, в частности, внесения в законодательство Российской Федерации таких изменений, которые отразят существенно возросшую общественную опасность картелей, а также будут способствовать развитию практики противодействия им.

Совершенствование инструментов уголовно-правовой политики в сфере противодействия антиконкурентным соглашениям требует принятия новой редакции статьи 178 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), предусматривающей:

приведение диспозиции статьи 178 УК РФ в соответствие с определением картеля, указанным в Законе о защите конкуренции;

закрепление отдельных, квалифицированных составов преступлений для картелей на торгах;

введение в уголовный закон особо квалифицированных составов в статьях о картелях - для лиц, использующих свое положение в коммерческих и иных организациях, для участников картелей, причинивших особо крупный ущерб или позволивших извлечь доход в особо крупном размере;

введение в уголовный закон положения о том, что лицо, первым признавшееся в заключении картеля (участии в нем), освобождается от уголовной ответственности, и при этом от него не будет требоваться возмещение причиненного всем картелем (всеми участниками картеля) ущерба.

Говоря о необходимости уголовной ответственности за картели, прежде всего, необходимо исходить из степени их общественной опасности, которая сегодня недооценена. Это проявляется в отношении законодателя к нормам об ответственности за картели, в деятельности правоохранительных органов и расхожих стереотипах, бытующих как в общественном сознании, так и в правоприменительной деятельности.

Ежегодно антимонопольные органы страны выносят несколько сотен решений по делам о картелях, количество привлеченных к административной ответственности юридических лиц достигает полутора тысяч, а сумма административных штрафов - 3 миллиардов рублей. При этом количество уголовных дел и приговоров по статье 178 УК РФ исчисляется единицами (таблица N 1).

Таблица N 1

Год	Практика ФАС России		Практика МВД России
	принято решений о нарушении части 1 статьи 11 Федерального закона "О защите конкуренции" (запрет на картели)	количество дел, возбужденных по статье 14.32 КоАП РФ (ответственность за картели)	возбуждено уголовных дел по статье 178 УК РФ	направлено уголовных дел в суд
2011	187	1394	13	4
2012	75	1537	5	1
2013	148	1231	9	0
2014	173	1438	6	1
2015	219	1411	1	0
2016	267	1246	3	0
2017	279	1612	8	0
2018	315	1861	15	2
I полугодие 2019	120	815	16	3

Очевидна несоразмерность мер противодействия картелям, предпринимаемым антимонопольным органом в административно-правовом порядке, по сравнению с уголовно-правовыми мерами.

Отсутствие реального уголовного наказания на практике может приводить к самодетерминации картелей. Если преступления остаются безнаказанными, как это имеет место в случае с картелями, возникает состояние допустимости преступных действий, а также представление о слабости законов.

Кроме того, некоторые правонарушители склонны компенсировать издержки от административных штрафов расширением картельной деятельности. Так, например, в 2012 году ФАС России выявила картель по поддержанию цен на торгах по поставкам вещевого имущества для МВД России, который действовал на протяжении нескольких лет и объединял 32 хозяйствующих субъекта.

Участники картеля были привлечены к административной ответственности: наложено штрафов на общую сумму около 15 млн. рублей. К уголовной ответственности никто из участников картеля не был привлечен, несмотря на направленное в правоохранительные органы заявление о преступлении.

В 2016 году ФАС России выявила рецидив картеля по поддержанию цен на торгах по поставкам вещевого имущества для нужд МВД России, ФСБ России и ФТС России, но в этом случае он объединял уже 90 организаций - это фактически все компании, действующие на этом рынке.

По данному делу было выявлено 18 открытых аукционов в электронной форме, которые прошли в условиях сговора на общую сумму более 3,5 млрд. рублей. Некоторые участники картеля одновременно управляли 3-4 юридическими лицами и выставляли их на аукционы для создания видимости конкуренции на торгах.

Таким образом, при отсутствии реальной уголовной ответственности за картели нарушители продолжают свою преступную деятельность, нанося огромный ущерб интересам и бюджету государства.

Отсутствие должной практики привлечения к уголовной ответственности по статье 178 УК РФ обусловлено, в частности, несовершенством формулировки диспозиции части 1 статьи 178 УК РФ, которая некорректна с точки зрения антимонопольного законодательства. Понятие, признаки картеля, а также исчерпывающий перечень последствий установлен частью 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции и не содержит в себе признак ограничения конкуренции, вместе с тем иные антиконкурентные соглашения, установление которых требует доказывание ограничения конкуренции в настоящее время не криминализированы. В связи с этим существует необходимость исключения из диспозиции статьи 178 УК РФ упоминания признака ограничения конкуренции как не соответствующего антимонопольному законодательству.

Помимо этого, без внимания законодателя осталось участие в картеле, криминализовано только его заключение, что также не соответствует пониманию данного вида правонарушения, выработанного практикой антимонопольного органа и конкурентным правом.

Излишним в статье 178 УК РФ является такой квалифицирующий признак как совершение преступления лицом с использованием своего служебного положения. Во-первых, заключить картель не может лицо, не обладающее служебным положением. Во-вторых, в заключении соглашения могут принимать активное участие как "рядовые сотрудники" компании, так и ее руководители.

В связи с этим в качестве квалифицирующего признака в статью 178 УК РФ предлагается ввести совершение данного преступления лицом, выполняющим функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа в коммерческой или иной организации, а также лицом, распоряжающимся более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества (товарищества, хозяйственного партнерства). Привлечение к ответственности указанных лиц по статье 178 УК РФ будет возможно только при условии доказанности наличия у них прямого умысла, направленного на заключение или реализацию антиконкурентного соглашения.

Квалифицированные составы картеля на торгах - наиболее распространенных в настоящее время сговоров, которые причиняют существенный ущерб бюджетам всех уровней, - предлагается криминализовать в обновленной редакции статьи 178 УК РФ.

Участники картеля (антиконкурентного соглашения) часто обладают всеми признаками организованной группы: картель действует годами, они составляют устойчивую группу лиц, которые заранее объединяются для совершения преступления - заключения картеля и участия в нем.

Таким образом, обоснованно введение такого квалифицирующего признака как совершение преступлений, предусмотренных статьей 178 УК РФ, организованной группой.

Криминализацию картеля и возможность привлечения к ответственности (и освобождения от ответственности) за данное преступление следует рассматривать в общем контексте системы борьбы с антиконкурентными соглашениями. Один из элементов данной системы - признанное эффективным практически во всех зарубежных юрисдикциях положение об освобождении от ответственности лица, первым сообщившего о заключении антиконкурентного соглашения.

В то же время условия освобождения от ответственности за заключение картеля в российском законодательстве не унифицированы.

Для эффективной работы правоохранительных и антимонопольных органов по противодействию картелям необходимы равные условия для освобождения от административной ответственности юридических лиц и от уголовной ответственности руководства и менеджеров компаний.

УК РФ, в отличие от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, требует для освобождения от ответственности, помимо признания в правонарушении и предоставления доказательств противоправной деятельности, возмещения причиненного ущерба или вреда.

При этом цель положений об освобождении от ответственности - способствовать выявлению и раскрытию картелей, а также их разобщению. Требование возмещения вреда для первого признавшегося в картеле противоречит указанным целям и создает правовую неопределенность для заявителя: не ясно, какой вред должен возместить явившийся с повинной участник картеля - причиненный им лично, хозяйствующим субъектом, который он представляет, или всеми компаниями, заключившими картель, либо каким образом он должен загладить вред.

Помимо этого, предлагается также закрепить альтернативную подследственность (для следователей Следственного комитета Российской Федерации и МВД России) для предварительного следствия по уголовным делам, возбужденным по статье 178 УК РФ, что позволит использовать возможности следственных аппаратов различных правоохранительных органов в общей системе противодействия картелям.

В связи с этим следует отметить, что преступления по статье 178 УК РФ тесно связаны с должностными и коррупционными преступлениями. Расследование таких преступлений осуществляется Следственным комитетом Российской Федерации. При этом в настоящее время статья 178 УК РФ относится к подследственности МВД России, однако количество дел, возбужденных по указанной статье, исчисляется единицами.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета".

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"

В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.