Пояснительная записка к проекту федерального закона N 855592-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к осуществлению профессиональной деятельности в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 855592-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к осуществлению профессиональной деятельности в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к осуществлению профессиональной деятельности в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда" (далее - законопроект) разработан Минэнерго России в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2019 год, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 2935-р.

Законопроект направлен на сохранение в сфере электроэнергетики отраслевой системы работы с персоналом и ее совершенствование в части вопросов охраны труда.

При подготовке законопроекта учтено, что с 1 января 2019 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - ФЗ "Об электроэнергетике), внесенные Федеральным законом от 29 июля 2018 г. N 271-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подтверждения компетентности работников опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений и объектов электроэнергетики". Указанными изменениями в том числе устанавливается порядок проведения аттестации работников по вопросам безопасности в сфере электроэнергетики, которая проводится только в объеме требований безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок. При этом в объем требований безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок не входит проверка знания работниками требований надежности и иных требований в сфере электроэнергетики, необходимых для выполнения ими трудовых обязанностей, а также проверка знаний требований по безопасному ведению работ на объектах электроэнергетики, установленных правилами охраны труда.

Между тем проверка знания указанных требований является неотъемлемой частью работы с персоналом, проводимой в сфере электроэнергетики, и безусловно необходима для обеспечения готовности работников организаций электроэнергетики к выполнению возложенных на них трудовых функций.

В соответствии с пунктом 2 статьи 28 ФЗ "Об электроэнергетике" требования к подготовке работников в сфере электроэнергетики к работе на объектах электроэнергетики и энергопринимающих установках отнесены к числу требований, обеспечивающих надежность электроэнергетических систем, надежность и безопасность объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок.

В настоящее время требования к подготовке работников в сфере электроэнергетики к работе на объектах электроэнергетики и энергопринимающих установках определены Правилами работы с персоналом в организациях электроэнергетики Российской Федерации, утвержденными приказом Минтопэнерго России от 19 февраля 2000 г. N 49 (далее - ПРП), а в части вопросов охраны труда также Правилами по охране труда при эксплуатации электроустановок, утвержденными приказом Минтруда России от 24 июля 2013 г. N 328н (далее - Правила N 328н). Указанные нормативные правовые акты не ограничивают вопросы работы с персоналом в сфере электроэнергетики и проверку знания требований, необходимых для выполнения работниками их трудовых функций, только вопросами безопасности, а предусмотренная ими система подготовки и оценки готовности работников организаций электроэнергетики к работе в области электроэнергетики подтвердила свою эффективность на практике.

Федеральный закон от 29 июля 2018 г. N 271-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подтверждения компетентности работников опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений и объектов электроэнергетики" не учитывает указанные обстоятельства, не предусматривает комплексную регламентацию вопросов работы с персоналом и фактически направлен на регламентацию только одного аспекта такой работы, связанного с аттестацией по вопросам безопасности. Законопроект направлен на устранение пробелов в правовом регулировании. Для сохранения сложившейся в электроэнергетической отрасли системы работы с технологическим персоналом и создания для этого необходимой основы на законодательном уровне законопроектом предусматривается внесение изменении в ФЗ "Об электроэнергетике" в части установления обязательности проведения с соответствующими категориями работников организаций в сфере электроэнергетики иных форм работы с персоналом (подготовки и подтверждения готовности к работе в сфере электроэнергетики), предусмотренных ПРП.

Кроме того, законопроект содержит положения по вопросам обучения, проверки знания требований охраны труда и проведения инструктажей по охране труда, направленные на исключение дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти по нормативно-правовому регулированию указанных вопросов.

Федеральным законом от 19 июля 2018 г. N 208-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда" в ФЗ "Об электроэнергетике" внесены изменения, предусматривающие исключение дублирования указанных полномочий. Корреспондирующие изменения в статьи ФЗ "Об электроэнергетике", предусматривающие исключение такого дублирования в иных аспектах государственного регулирования и управления, данным законом предусмотрены не были.

Между тем, как свидетельствует практика, совершенствование только контрольно-надзорных полномочий в сфере охраны труда, не затрагивая вопросов нормативного регулирования и проведения работы с персоналом, не позволило комплексным образом решить проблему дублирования полномочий в области безопасности и охраны труда и снизить административную нагрузку на субъектов хозяйственной деятельности.

Одной из основных причин существующего дублирования полномочий и дополнительной нагрузки на организации отрасли является наличие в различных нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы безопасности и охраны труда, пересекающихся и разнонаправленных требований к проведению мероприятий по обучению и проверке знаний работников по вопросам охраны труда. Именно такое пересечение и несогласованность нормативных требований, установленных разными органами власти в рамках их полномочий, создает двойную административную нагрузку на работников и работодателей и является первопричиной дублирования контрольно-надзорных полномочий. Для обеспечения выполнения требований всех нормативных актов и исключения риска привлечения к ответственности за нарушение какого-либо из них работники организаций отрасли вынуждены сегодня дважды проходить обучение и проверку знаний требований охраны труда - в соответствии с ПРП и Правилами N 328н и в соответствии с общим Порядком обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций, утвержденным постановлением Минтруда России, Минобразования России от 13 января 2003 г. N 1/29.

Законопроект предусматривает изменения, направленные на решение указанной проблемы. Учитывая, что проверка знания требований правил охраны труда является неотъемлемой частью работы с персоналом в электроэнергетике, и Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 196-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" в части совершенствования требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики" установление требований к подготовке работников в сфере электроэнергетики к работе на объектах электроэнергетики и энергопринимающих установках отнесено к предмету регулирования нормативных правовых актов, устанавливающих требования надежности и безопасности в сфере электроэнергетики, законопроектом предлагается:

вопросы обучения, проверки знаний требований по охране труда в сфере электроэнергетики, проведения инструктажей по охране труда также регулировать указанными нормативными правовыми актами (ПРП);

предусмотреть возможность проверки знаний требований по безопасному ведению работ на объектах электроэнергетики, установленных правилами по охране труда, в рамках проверки знаний и аттестации по вопросам безопасности в электроэнергетике.

Необходимые для реализации указанного подхода изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации предусмотрены проектом Федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда отдельных категорий работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения" (далее - законопроект 1), также разработанным Минэнерго России.

С целью исключения возможности установления разных сроков вступления в силу корреспондирующих изменений законопроекта 1 и законопроекта (так как они в связи с действующими требованиями законодательства вносятся в Правительство Российской Федерации разными комплектами) определены единые сроки вступления в силу законопроекта 1 и законопроекта - с 1 января 2020 г.

При регламентации вышеуказанных проблем и вопросов законопроект учитывает специфику генерирующих объектов, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, и необходимость проведения организациями, эксплуатирующими такие объекты, работы не только с электротехническим, но и с теплотехническим персоналом.

Действующей редакцией ФЗ "Об электроэнергетике" полномочия Правительства Российской Федерации или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти (Минэнерго России) по установлению в рамках требований надежности и безопасности в электроэнергетике требований к работе с теплотехническим персоналом не предусмотрены. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" полномочия по принятию в сфере теплоснабжения отдельного нормативного правового акта по вопросам работы с персоналом или урегулирования указанных вопросов в рамках ПРП также не предусматриваются. При этом в настоящее время на практике работа со всем персоналом тепловых электростанций (как электро-, так и теплотехническим) осуществляется по единым правилам, предусмотренным ПРП.

Для обеспечения надежности и безопасности объектов, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, предлагается сохранить указанную положительную практику и предусмотреть в законопроекте возможность распространения требований по работе с персоналом, устанавливаемых в рамках реализации положений ФЗ "Об электроэнергетике", на весь технологический персонал таких объектов, независимо от того, какие функции (по эксплуатационному обслуживанию электроустановок или тепловых установок) он выполняет.

Принятие законопроекта в целом позволит оптимизировать процесс поддержания и оценки квалификации работников в сфере электроэнергетики, сохранить действующий комплексный подход к формам работы с персоналом в сфере электроэнергетики, выработанный с учетом отраслевой специфики и многолетней практики работы с персоналом.

До принятия нормативных правовых актов, указанных в прилагаемом к законопроекту перечне нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием законопроекта, подготовка и подтверждение готовности работников к работе будет осуществляться в соответствии со сложившейся в сфере электроэнергетики отраслевой системой работы с персоналом, определенной ПРП, а в части вопросов охраны труда Правилами N 328н.

Законопроект не содержит положений, не соответствующих положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация положений законопроекта не потребует выделения и расходования средств федерального бюджета и бюджетов иных уровней, не повлечет дополнительных расходов, обязанностей и ограничений для физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность в соответствующих сферах.

Предлагаемые законопроектом решения не повлияют на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Реализация положений законопроекта не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета и не повлечет необходимости признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов, кроме тех, в которые предполагается внести изменения данным проектом федерального закона.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к осуществлению профессиональной деятельности в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к осуществлению профессиональной деятельности в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда" не потребует дополнительных затрат из средств федерального бюджета. Реализация положений законопроекта будет осуществляться в пределах установленной Правительством Российской Федерации штатной численности федеральных органов исполнительной власти, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных им на руководство и управление в сфере установленных функций.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к осуществлению профессиональной деятельности в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к осуществлению профессиональной деятельности в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда" не потребует признания утратившими силу, приостановления или принятия других федеральных законов.

Принятие указанного федерального закона потребует внесения корреспондирующих изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации. Указанные изменения предусмотрены проектом федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения", разработанным Минэнерго России.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к осуществлению профессиональной деятельности в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к осуществлению профессиональной деятельности в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда" потребует:

1) внесения изменений в следующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации:

постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2017 г. N 244 "О совершенствовании требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

Обоснование: необходимо уточнить состав требований к обеспечению надежности электроэнергетических систем, надежности и безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок, утверждаемых Минэнерго России, включив в них установление порядка обучения, проверки знания работниками, осуществляющими профессиональную деятельность в сфере электроэнергетики, связанную с эксплуатацией объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок или реализацией функций по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, требований охраны труда, проведения им инструктажей по охране труда.

Ответственный исполнитель: Минэнерго России.

Срок подготовки: в течение 18 месяцев после принятия законопроекта;

2) внесения изменений в следующие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти:

а) постановление Минтруда России, Минобразования России от 13 января 2003 г. N 1/29 "Об утверждении Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций".

Обоснование: необходимо предусмотреть изменения, устанавливающие отсутствие необходимости прохождения обучения и проверки знаний работниками организаций электроэнергетики, относящимися к технологическому персоналу, требований охраны труда в соответствии с Порядком обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций, утвержденным указанным постановлением, в случае прохождения подготовки (обучения) и проверки знаний требований охраны труда в рамках подготовки и аттестации (проверки знаний) по вопросам надежности или безопасности в соответствии с требованиями законодательства об электроэнергетике.

Ответственный исполнитель: Минэнерго России, Минтруд России.

Срок подготовки: в течение 18 месяцев после принятия законопроекта;

б) приказ Минтруда России от 24 июля 2013 г. N 328н "Об утверждении Правил по охране труда при эксплуатации электроустановок".

Обоснование: необходимо привести в соответствие с законопроектом в части порядка обучения, проверки знания работниками, осуществляющими в сфере электроэнергетики профессиональную деятельность, связанную с эксплуатацией объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок или реализацией функций по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, требований охраны труда, проведения с ними инструктажей по охране труда, присвоения группы по электробезопасности соответствующим работникам по результатам аттестации по вопросам безопасности в сфере электроэнергетики или проверки знаний.

Ответственный исполнитель: Минэнерго России, Минтруд России.

Срок подготовки: в течение 18 месяцев после принятия законопроекта;

в) приказ Минэнерго России от 16 августа 2019 г. N 861 "Об утверждении Правил работы с персоналом в организациях электроэнергетики Российской Федерации".

Обоснование: подготовка и подтверждение готовности работников организаций электроэнергетики к работе в сфере электроэнергетике устанавливаются нормативным правовым актом, устанавливающим требования надежности и безопасности в электроэнергетике. В соответствии с законодательством об электроэнергетике таким актом являются Правила работы с персоналом организаций электроэнергетики Российской Федерации.

Необходимо установить порядок совмещения аттестации и проверки знаний, проводимых на уровне комиссий организаций.

Ответственный исполнитель: Минэнерго России.

Срок подготовки: в течение 18 месяцев после принятия законопроекта.