Пояснительная записка к проекту федерального закона N 870275-7 "О внесении изменений в статью 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" и статью 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 870275-7 "О внесении изменений в статью 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" и статью 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"

Досье на проект федерального закона

Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон) предусматривает государственную и общественную защиту прав потребителей, а также общественный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в данной области. Для этого создаются специальные общественные объединения в организационно-правовой форме ассоциаций (союзов).

Практика применения Закона показывает, что одной из форм участия указанных объединений в таком контроле являются проверки изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортёров) (далее - хозяйствующие субъекты) на предмет соблюдения ими требований в области защиты прав потребителей.

В письме Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации (далее - Роспотребнадзор) от 29 июня 2005 года N 0100/4938-05-32 "О полномочиях общественных объединений потребителей" (далее - письмо Роспотребнадзора) указано, что отдельные общественные организации по защите прав потребителей в качестве единственного и приоритетного направления своей деятельности определяют контрольные функции, организуя проверки хозяйствующих субъектов по вопросам, не относящимся к их компетенции, превратно истолковывая при этом принципы общественного (негосударственного) контроля, положенные в основу Закона. Подобные факты дискредитируют общественное движение потребителей и не способствуют взаимопониманию с предпринимательским корпусом.

В письме Роспотребнадзора содержится перечень информации и действий, которые общественные организации не вправе запрашивать и осуществлять при проведении проверочных мероприятий.

В то же время в соответствии со статьёй 45 Закона общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) (далее - объединения) для осуществления своих уставных целей, в частности, имеют право осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей и направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий указанных органов, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей в связи с обращениями потребителей.

Деятельность объединений не регулируется Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 212-ФЗ), так как он устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а хозяйствующие субъекты не относятся к указанным категориям правоприменителей.

На объединения не распространяются и нормы Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Таким образом, в действующем законодательстве содержится правовой пробел, выражающийся в отсутствии пределов осуществления объединениями общественного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. Данный пробел не может быть восполнен ни применением письма Роспотребнадзора и иных разъяснений, которые не являются нормативными правовыми актами, ни применением федеральных законов N 212-ФЗ и N 294-ФЗ по аналогии, так как они имеют иные предметы правового регулирования.

В связи с этим проектом предлагается установить функции объединений при осуществлении ими общественного контроля за соблюдением прав потребителей, а также пределы осуществления и порядок документального оформления общественного контроля за соблюдением прав потребителей.

Ранее Самарской Губернской Думой (далее - Дума) в Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации (далее - Совет законодателей) направлялся проект федерального закона "О внесении изменений в статью 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" (далее - проект N 7-297) и проект федерального закона "О внесении изменений в статью 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" и статью 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - проект N 7-655).

В решении Комиссии Совета законодателей по вопросам экономической и промышленной политики (далее - Комиссия) от 12 декабря 2017 года N 113 на проект N 7-297 Думе было рекомендовано не вносить указанный проект в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума), однако данный проект Думой был существенно переработан и вновь направлен в Совет законодателей.

Решением Комиссии Думе было рекомендовано доработать проект с учётом новых замечаний и предложений и внести его в Государственную Думу (решение от 23 ноября 2018 года N 169 на проект N 7-655).

В представленном проекте учтены следующие замечания:

1) в проектируемом пункте 3 статьи 45 Закона уточнено, что объединения вправе проводить внеплановые выездные проверки соблюдения хозяйствующими субъектами прав потребителей. Такая форма проведения проверок оптимальна с точки зрения обеспечения оперативности фиксации объединениями нарушений прав потребителей со стороны хозяйствующих субъектов, что должно повысить эффективность общественного контроля, а также позволит представителям хозяйствующих субъектов, в отношении которых проверка проводится, давать пояснения по существу, вносить свои письменные замечания и объяснения в акт о проведённой проверке или приобщить их к данному акту в ходе или сразу после проведения проверки;

2) в проектируемом пункте 20 статьи 45 Закона помимо органа государственного контроля указаны и органы местного самоуправления;

3) согласно проектируемому пункту 7 статьи 45 Закона проверка хозяйствующих субъектов проводится объединениями не чаще чем один раз в год в отношении конкретных хозяйствующих субъектов. В силу проектируемого пункта 8 статьи 45 Закона не допускается проведение проверок в отношении одного и того же хозяйствующего субъекта несколькими объединениями по одному и тому же основанию в течение одного года со дня проведения последней такой проверки. Во избежание разночтений в правоприменительной практике пункт 8 в указанной редакции, нумерация проектируемых пунктов статьи 45 Закона изменена;

4) из проектируемого пункта 9 статьи 45 Закона исключён абзац шестой, предусматривавший включение в поручение на проведение проверки предложения (предложений) устранить нарушение (нарушения) прав потребителей. Такое предложение содержится в акте о проведённой проверке (проектируемый пункт 12 статьи 45 Закона);

5) в соответствии с проектируемым пунктом 19 статьи 45 Закона по итогам проверки объединение в срок не позднее трёх рабочих дней направляет в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о проведённой проверке, обнаруженных фактах нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий указанных органов, если предложение (предложения) объединения об устранении изготовителем (исполнителем, продавцом, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортёром) нарушения (нарушений) прав потребителей не было исполнено (не были исполнены). Редакция данной нормы изменена в целях её согласования с проектируемым подпунктом "в" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству (далее - Комитет), подготовивший экспертное заключение на проект N 7-297, подробно рассматривал проблему, затрагиваемую этим проектом, на проведённых 16 марта 2017 года парламентских слушаниях на тему "Проблемы развития потребительского рынка и защиты прав потребителей в регионах России и направления их законодательного решения" и 23 мая 2017 года на заседании Экспертного совета по регулированию потребительского рынка и защите прав потребителей, созданного при Комитете.

В повестки данных мероприятий был включён вопрос о проблемах реализации Закона из-за так называемого "потребительского экстремизма". Законодательные инициативы и предложения в этой части отклонены, однако по итогам данных мероприятий принято решение о целесообразности редакционного уточнения отдельных положений Закона с тем, чтобы сохранить баланс интересов потребителей и предпринимателей.

С учётом вышеизложенного в представленном проекте отражены предложения Комиссии, Комитета по дополнительному законодательному урегулированию рассматриваемой проблемы.

Таким образом, проект подготовлен с учётом двух решений Комиссии и позволяет:

упорядочить деятельность объединений;

исключить возможность злоупотреблений с их стороны при проведении общественного контроля за соблюдением прав потребителей;

предоставить правовые гарантии хозяйствующим субъектам при производстве (реализации) товаров (оказании услуг, выполнении работ);

оптимизировать формы и методы государственной и общественной защиты прав потребителей.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" и статью 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в статью 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" и статью 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не потребует введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счёт федерального бюджета.

Перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в статью 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" и статью 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в статью 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" и статью 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Принятие указанного федерального закона потребует принятия Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации нормативного правового акта об утверждении типовой формы журнала учёта проверок, проводимых общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами).