Пояснительная записка к проекту федерального закона N 886989-7 "О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 886989-7 "О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В настоящее время в сфере регулирования деятельности в стратегически важной нефтяной отрасли отсутствует единый законодательный акт, устанавливающий основы государственного регулирования деятельности органов федеральной, государственной и муниципальной власти и организаций в нефтяной отрасли. В российском законодательстве эту важную отрасль экономики регулируют только отдельные правовые нормы, изложенные в:

Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "О недрах", Федеральном законе "О естественных монополиях", Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса", Федеральном законе "О таможенном тарифе", Федеральном законе "О концессионных соглашениях", Федеральном законе "Об атмосферном воздухе" и др.;

нормативно - правовых актах, принимаемых Правительством Российской Федерации, Министерством энергетики Российской Федерации, федеральными службами и агентствами: антимонопольной службой, по тарифам и другими службами.

В то же время необходимо отметить, что деятельность системы и организаций газовой отрасли регулируется Федеральным законом "О газоснабжении в Российской Федерации", принятым еще в 1999 году, в 10-ти главах которого отражены основные принципы формирования отрасли, структуры организаций Единой системы газоснабжения, закреплены основные задачи и функции федеральных, государственных органов субъектов РФ и муниципальных органов, а также организаций в сфере газоснабжения, правовые требования в сферах экологии, промышленной безопасности, при выделении земельных участков для строительства объектов газоснабжения и др., а также вопросы взаимоотношений с потребителями газа.

Учитывая вышеизложенное, разработан проект федерального закона "О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации", который призван обеспечить государственное регулирование этой отрасли, весьма отличающейся от структуры газовой отрасли, в которой основной системообразующей организацией является ПАО "Газпром" и его региональные структуры, которому принадлежат все магистральные газопроводы и газовые объекты по всей стране.

В нефтяной отрасли России все сложнее. В стране действуют 117 вертикально-интегрированных нефтяных компаний (ВИНК) и более 247 независимых организаций нефтяной отрасли, не входящих в структуры крупных "ВИНК", а также организации среднего и малого бизнеса.

При разработке данного законопроекта были рассмотрены законы, регулирующие нефтяную отрасль в Норвегии, в Республике Азербайджан, а также учтены результаты экспертно-аналитических исследований, проведенных Российским экономическим университетом им Г.В. Плеханова в 2018 году.

Законопроект содержит 12 глав:

1. Общие положения. цель настоящего Федерального закона.

В данной главе изложены статьи, раскрывающие цель настоящего Федерального закона, раскрыты основные понятия в нефтяной отрасли, а также указаны Основной закон Российской Федерации, федеральные законы, действие которых определяют деятельность в нефтяной отрасли страны.

2. Основы государственного регулирования деятельности в нефтяной отрасли в Российской Федерации.

В главе 2 раскрываются принципы государственного регулирования деятельности в отрасли путем формирования Единой системы снабжения нефтью и нефтепродуктами, в которую входят все российские нефтяные компании: вертикально-интегрированные нефтяные компании (ВИНК), независимые нефтяные компании, а также организация - собственник магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов на территории страны - которым является созданный на основании Указа Президента Российской Федерации и соответствующего постановления Правительства Российской Федерации ПАО "Транснефть".

Также в этой главе изложены полномочия федеральных органов государственной власти в области снабжения нефтью и нефтепродуктами по государственному регулированию правоотношений в нефтяной отрасли.

3. Особенности использования месторождений нефти.

В целях обеспечения стратегической безопасности и надежного снабжения нефтью и нефтепродуктами в Российской Федерации Правительством Российской Федерации определяется перечень участков недр федерального (стратегического) значения, которые предоставляются в соответствии с Федеральным законом "О недрах" в пользование, в том числе без проведения аукционов для разведки и добычи нефти или для геологического изучения недр, разведки и добычи нефти, осуществляемых по совмещенной лицензии, организации - ВИНК ПАО "Роснефть", входящей в Единую систему снабжения нефтью и нефтепродуктами, свыше 50 процентов акций которой являются федеральной собственностью, в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.

4. Правовые основы функционирования и развития единой системы снабжения нефтью и нефтепродуктами.

В данной главе изложены правовые полномочия собственника магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов и технологически связанных с ними объектов, входящей в Единую систему снабжения нефтью и нефтепродуктов - ("ПАО Транснефть") и его обязанности обеспечивать доступ к свободным мощностям магистральных трубопроводов всем нефтяным компаниям по заключенным договорам.

5. Правовые основы развития единого рынка нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации.

В главе V изложены правовые основы организации Единого рынка снабжения нефтью и нефтепродуктами. Установлено, что поставки нефти и нефтепродуктов, в том числе моторного топлива проводятся на основании договоров между поставщиками и потребителями независимо от форм собственности в соответствии с гражданским законодательством и утвержденными Правительством Российской Федерации правилами поставок нефти и нефтепродуктов, включая моторное топливо, правилами хранения и транспортировки нефти и нефтепродуктов, требованиями по качеству нефти, нефтепродуктов и моторного масла и по контролю за соблюдением требований по их качеству, в том числе моторного топлива, а также иными нормативными правовыми актами, изданными во исполнение настоящего Федерального закона.

6. Основы экономических отношений в области снабжения нефтью и нефтепродуктами.

В данной главе устанавливаются принципы государственной экономической и ценовой политики в области снабжения нефтью и нефтепродуктами:

создание благоприятных условий для поиска, разведки и освоения месторождений нефти и нефтяного (попутного) газа, добычи, транспортировки, хранения и поставок нефти, нефтепродуктов и газа, выработанного из нефтяного (попутного) газа, обеспечения самофинансирования организаций систем снабжения нефтью и нефтепродуктами;

расширение сфер применения рыночных цен на нефть и нефтепродукты, в том числе на газ, выработанный из нефтяного (попутного) газа, для нужд объектов жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций с учетом стоимости, качества и потребительских свойств альтернативных газу видов энергетических ресурсов в целях формирования рынка энергетических ресурсов;

государственное регулирование и контроль за применением тарифов и их предельных уровней на услуги естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

удовлетворение платежеспособного спроса на нефтепродукты, включая спрос на моторное топливо;

стимулирование использования моторного топлива высокого качества для транспортных средств в целях уменьшения выбросов вредных веществ в окружающую среду и повышения экономической эффективности использования топливных ресурсов;

обеспечение конкурентоспособности российской нефти и нефтепродуктов на мировом энергетическом рынке;

7. Антимонопольное регулирование снабжения нефтью и нефтепродуктами.

В законопроекте устанавливается, что организация - собственник магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов (в настоящее время - ПАО "Транснефть") обязана обеспечить, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, недискриминационный доступ всем организациям, осуществляющим деятельность в нефтяной отрасли на территории Российской Федерации, к свободным мощностям принадлежащих им магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Оказание услуг по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам нефти и нефтепродуктов осуществляется в условиях естественной монополии и установление цен (тарифов) на оказание услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам регулируется в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях", настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

В целях осуществления расчетов между организациями, заключившими договора на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов с организацией-собственником системы магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов - собственник данной системы определяет внутренние расчетные тарифы на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов.

8. Правовые основы взаимоотношений организаций - собственников систем снабжения нефтью и нефтепродуктами и организаций иных отраслей экономики.

В главе изложены вопросы правового регулирования землепользования при строительстве и эксплуатации объектов систем снабжения нефтью и нефтепродуктами, в том числе строительстве и эксплуатации магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов, а также правовые основы взаимодействия систем снабжения нефтью и нефтепродуктами, а также газом, вырабатываемого из нефтяного (попутного) газа и систем электроснабжения по аналогии с единой системой газоснабжения в стране.

9. Экологические требования к деятельности организаций, входящих в единую систему снабжения нефтью, нефтепродуктами.

Государственное регулирование платежей за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании нефтяного (попутного) газа осуществляется в соответствии с Федеральным законом "Об окружающей среде", Федеральным законом "Об атмосферном воздухе", в которых установлены требования по применению финансовых санкций - платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ при сжигании нефтяного (попутного) газа, при разлитии нефти и нефтепродуктов, а также нормативными правовыми актами Правительства РФ и министерства энергетики РФ.

10. Правовые основы промышленной безопасности систем снабжения нефтью и нефтепродуктами в Российской Федерации.

В этой главе закрепляется, что вопросы промышленной безопасности в нефтяной отрасли регулируются в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Федеральным законом "Об охране окружающей среды", Федеральным законом "Об экологической экспертизе", настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

11. Организация единой системы снабжения нефтью и нефтепродуктами.

В данной главе предлагается создать Единую систему снабжения нефтью и нефтепродуктами, в которую должны войти все вертикально-интегрированные нефтяные компании (ВИНК), независимые нефтяные организации, не входящие в состав ВИНК, ПАО "Транснефть" - единственный собственник магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов и объектов, технологических связанных с ними. Планируется, что Единую систему снабжения нефтью и нефтепродуктами должен возглавить на федеральном уровне орган, аналогичный Объединенной судостроительной компании или ПАО "Роснефть" с расширенными полномочиями.

12. Создание единого рынка сбыта и реализации нефти и нефтепродуктов.

В главе 12 законопроекта предлагается Правительству Российской Федерации по согласованию с Центробанком России осуществить государственные меры по переводу с 1.07.2020 года 100% операций по реализации (сбыту) нефти и нефтепродуктов всеми организациями нефтяной отрасли через Санкт-Петербургскую Международную товарно-сырьевую Биржу, а также по подготовке предложений по созданию резервного фонда нефтепродуктов на основе инфраструктуры Росрезерва и ПАО "Транснефть" как важного элемента биржевой торговли. Это мера даст возможность заместить выпадающий объем в случае плановых или внеплановых ремонтов нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ), а при необходимости - сгладить волатильность рынка государственными интервенциями.

Необходимо отметить, что к организации по переводу всех операций по продаже продукции естественных монополий в стране через биржевой механизм, в частности, через Санкт-Петербургскую Международную товарно-сырьевую Биржу (далее - АО "СПбМТСБ"), призвал Президент Российской Федерации В.В. Путин своем Послании Федеральному Собранию РФ ещё в 2008 году. Сегодня через данную биржу реализует в основном ПАО "Роснефть".

Основаниями для данного предложения является наличие следующих причин дисбалансов на российском рынке моторных топлив:

1. Значительный и прогрессирующий уровень концентрации рыночной власти в руках крупных нефтяных компаний (ВИНК) и как следствие - рост рисков от поведения доминирующих игроков.

2. Возрастающая фискальная нагрузка на сектор в условиях кризиса нефтегазовой отрасли, а также несоответствие динамики налоговых ставок на внутреннем рынке динамике мирового товарного рынка. Рост цен на нефть, наблюдавшийся в 2018 году, совпал с ростом фискальной нагрузки на внутренний рынок, что привело к повышению премиальности экспортных поставок.

3. Совмещение несовместимых механизмов ценообразования на оптовом (рыночным) и розничном (квазидирективным) сегментах отечественного топливного рынка. Возникла необходимость перевода реализации нефти и нефтепродуктов через биржевой механизм.

4. Поставщики нефти и нефтепродуктов сталкиваются с регулярным диспаритетом оптовых и розничных цен, что вызывает у них стремление и стимулы к снижению рисков и убытков путем постепенного и постоянного роста розничной цены моторного топлива, в том числе на бензин.

5. Низкий уровень прозрачности ценообразования и низкий уровень конкуренции на внутреннем рынке, т.к. цены диктуют крупные нефтяные компании (ВИНКи).

6. Отсутствие единых, универсальных и стабильных правил экономической деятельности в нефтяном секторе, частая смена режимов регулирования.

7. Первичность интересов по мобилизации доходов в бюджеты.

Принятие данного Федерального закона позволит проводить единую государственную политику в сфере регулирования деятельностью в важнейшей стратегической нефтяной отрасли, в которой в настоящее время осуществляют деятельность различные нефтяные компании, в отличие от единой системы газоснабжения, а также обеспечить государственный контроль за деятельностью всех организаций в нефтяной отрасли, навести порядок по обеспечению полноты уплаты в бюджеты всех уровней установленных законодательством Российской Федерации налогов, акцизов, сборов и платежей по результатам продажи нефти и нефтепродуктов.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень федеральных законов подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства.

Перечень нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации"

Для реализации Федерального закона "О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации" потребуется принятие следующих постановлений Правительства Российской Федерации в сфере государственного регулирования деятельности в нефтяной отрасли:

1. Постановления Правительства Российской Федерации по вопросу создания единого рынка снабжения нефтью и нефтепродуктами и осуществления продажи нефти и нефтепродуктов через единую биржу - Санкт-Петербургскую Международную Товарно-сырьевую Биржу и обеспечения его стабильной деятельности в периоды спада добычи нефти и переработки нефтепродуктов нефтеперерабатывающих предприятиях.

2. Постановления Правительства Российской Федерации "О мерах по организации Единой системы снабжения нефтью и нефтепродуктами в Российской Федерации".