Пояснительная записка к проекту федерального закона N 909883-7 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных механизмов противодействия преступлениям, связанным с банкротством кредитной или иной финансовой организации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 909883-7 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных механизмов противодействия преступлениям, связанным с банкротством кредитной или иной финансовой организации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных механизмов противодействия преступлениям, связанным с банкротством кредитной или иной финансовой организации" (далее - законопроект) подготовлен рабочей группой по законодательному обеспечению государственной политики в сфере долевого строительства во исполнение Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации N 6921-7 ГД и поручения Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об осуществлении работы по подготовке законотворческих инициатив, направленных на совершенствование государственной политики в сфере страховой деятельности.

Законопроект направлен на создание дополнительных инструментов защиты широкого круга лиц от противоправных действий кредитных организаций, страховых организаций или негосударственных пенсионных фондов, выражающихся в неправомерных действиях при банкротстве, их преднамеренном и фиктивном банкротстве.

Актуальность разработки и внесения законопроекта обусловлена тем, что в современных условиях действия, направленные на умышленное доведение кредитной организации, страховой организации или негосударственного пенсионного фонда до формальных признаков банкротства с последующим отчуждением материальных ценностей в пользу подконтрольных коммерческих структур, представляют реальную угрозу правам и законным интересам граждан, национальной безопасности и социально-экономическому развитию государства.

Данный вывод подтверждается статистическими сведениями, свидетельствующими о ежегодном росте банкротств, а также о недостаточном правоприменительном потенциале административно-правовых и уголовно-правовых норм об ответственности за преступления в сфере банкротства.

Поскольку применение норм административно-правового характера при совершении криминального банкротства кредитной организации, страховой организации или негосударственного пенсионного фонда возможно при наличии ущерба, не превышающего 2 млн. 250 тыс. рублей, говорить об эффективности применения действующих норм об административной ответственности за фиктивное и преднамеренное банкротство таких организаций не приходится. Очевидно, что преднамеренное банкротство кредитной организации, страховой организации или негосударственного пенсионного фонда причиняет ущерб широкому кругу лиц. При этом ущерб при преднамеренном или фиктивном банкротстве таких организаций в разы превышает пороговое значение привлечения к административной ответственности (при ущербе в 2 млн. рублей возможен административный штраф в размере от 5 до 10 тыс. руб.).

По сведениям Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации количество организаций и граждан, признанных банкротами, в 2016 г. составило 14 127, в 2017 г. - 43 730, а в 2018 г. - 57 347.

При этом по информации Единого федерального реестра сведений о банкротстве в 70% завершённых процедур банкротства отсутствует погашение задолженности перед кредиторами. В последующем непогашенная задолженность списывается, а виновные в причинении ущерба кредиторам лица остаются безнаказанными.

На фоне приведенной информации сведения о количестве зарегистрированных преступлений в сфере банкротства (статьи 195 - 197 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК) в их соотношении с данными Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации о количестве осужденных по этим статьям выглядят достаточно скромно.

В частности, в 2017 г. зарегистрировано 281 преступление, предусмотренное статьями 195 - 197 УК (по статье 195 УК - 113, по статье 196 УК - 166, по статье 197 УК - 2). В суд направлены уголовные дела о 65 преступлениях (по статье 195 УК - 27, по статье 196 УК - 38, по статье 197 УК - 0). При этом количество осужденных по рассматриваемым статьям УК в 2017 г. составило 31 (по статье 195 УК - 4, по статье 196 УК - 25, по статье 197 УК - 2).

В 2018 г. зарегистрировано 271 преступление, предусмотренное статьями 195-197 УК (по статье 195 УК - 115, по статье 196 УК - 155, по статье 197 УК - 1). В суд направлены уголовные дела о 53 преступлениях (по статье 195 УК - 13, по статье 196 УК - 40). При этом количество осужденных по рассматриваемым статьям УК в 2018 году составило 36 (по статье 195 УК - 6, по статье 196 УК - 29, по статье 197 УК - 1).

Причины столь существенных различий (причем наблюдаемых ежегодно) в количестве регистрируемых преступлений, направляемых в суд уголовных дел и числе осужденных видятся в отдельных недостатках нормативной регламентации уголовной ответственности за преступления в сфере банкротства, прежде всего, деятельности кредитных организаций, страховых организаций или негосударственных пенсионных фондов с большим количеством потерпевших граждан.

Зачастую к моменту возбуждения уголовного дела по фактам умышленного доведения организации до предусмотренных законом признаков банкротства основная часть ликвидных активов выводится в иностранные юрисдикции, а действия виновных одновременно подпадают под признаки нескольких составов преступлений.

Так, типичные в правоприменительной практике случаи умышленного создания условий мнимой неплатежеспособности организации зачастую вместо квалификации по статьям УК, предусматривающим ответственность за преступления в сфере банкротства, подлежат административно-правовой или уголовно-правовой оценке по совокупности иных преступлений (например, статей 159, 160, 199.2 и 201 УК).

Подобному правоприменению отчасти способствуют действующие редакции статей 195 и 196 УК, в соответствии с которыми неправомерные действия при банкротстве и преднамеренное банкротство являются уголовно наказуемыми только при наличии крупного ущерба (т.е. ущерба, превышающего два миллиона двести пятьдесят тысяч рублей).

В то же время установление крупного ущерба осложнено тем обстоятельством, что проведение финансового анализа, в рамках которого готовится заключение о наличии (отсутствии) признаков преднамеренного банкротства, осуществляется в период процедуры наблюдения, когда арбитражный управляющий ограничен в способах получения полной информации о финансово-хозяйственной деятельности должника либо не мотивирован к качественному и объективному выявлению соответствующих признаков.

Данное обстоятельство препятствует своевременному возбуждению уголовных дел в данной сфере, в частности, по статье 196 УК, создает условия для продолжения формирования мнимой неплатежеспособности кредитной организации, страховой организации или негосударственного пенсионного фонда, способствует выводу активов, увеличению задолженности перед кредиторами, а в конечном счете мотивирует правоприменителя к квалификации деяния по норме КоАП или УК, не соответствующей по своим признакам умыслу виновного и его общественной опасности.

В этой связи законопроектом предусматривается такая модель совершенствования механизма противодействия криминальному банкротству кредитной организации, страховой организации или негосударственного пенсионного фонда, при которой Уголовный кодекс Российской Федерации дополняется новыми статьями 195.1, 196.1 и 197.1, содержащими как формальные, так и материальные составы преступлений.

Реализация предлагаемого законопроектом правового подхода позволит уже на первоначальном этапе пресекать злоупотребления, имеющие своей целью доведение кредитной организации, страховой организации или негосударственного пенсионного фонда до формальных признаков банкротства, повысить превентивную функцию уголовного закона и не допустить вывода активов организаций из конкурсной массы.

С учетом положения статьи 2 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", согласно которому при банкротстве кредитных организаций, страховых организаций и негосударственных пенсионных фондов, полномочия конкурсного управляющего может осуществлять не арбитражный управляющий, а государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов", законопроектом прямо предусматривается, что ответственность наступает, в том числе за незаконное воспрепятствование деятельности конкурсного управляющего.

Таким образом, законопроектом устраняется правовой пробел, создающий неопределенность в вопросе о признании уголовно наказуемым деянием действий, связанных с воспрепятствованием законной деятельности государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" при осуществлении полномочий конкурсного управляющего в деле о банкротстве кредитной организации, страховой организации или негосударственного пенсионного фонда, осуществляющего деятельность по обязательному пенсионному страхованию.

В целях исключения возможной конкуренции предлагаемых законопроектом норм с отдельными положениями КоАП подготовлен и направлен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 14.13 и 14.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", предусматривающий необходимые корреспондирующие изменения.

Законопроект концептуально поддержан Правительством Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации, а также членами межфракционной рабочей группы по законодательному обеспечению государственной политики в сфере долевого строительства.

Принятие законопроекта позволит правоохранительным органам существенным образом повысить эффективность противодействия преступлениям в сфере банкротства кредитных организаций, страховых организаций или негосударственных пенсионных фондов и окажет положительное влияние на соблюдение законности в процедурах банкротства.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных механизмов противодействия преступлениям, связанным с банкротством кредитной или иной финансовой организации"

Реализация Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных механизмов противодействия преступлениям, связанным с банкротством кредитной или иной финансовой организации" не потребуют дополнительных расходов средств федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона к проекту федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных механизмов противодействия преступлениям, связанным с банкротством кредитной или иной финансовой организации"

Принятие и реализация Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных механизмов противодействия преступлениям, связанным с банкротством кредитной или иной финансовой организации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия иных федеральных конституционных законов или федеральных законов.