Пояснительная записка к проекту федерального закона N 925889-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 925889-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на создание реестра лиц, признанных судом недееспособными или ограниченными в дееспособности, а также уточнение порядка ведения и функционирования реестра уведомлений об отмене доверенностей, совершенных в электронной форме, за исключением нотариально удостоверенных доверенностей.

1. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует реестр, единая база данных или иной информационный ресурс, в котором содержались бы сведения о лицах, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными. Официальный, централизованный порядок регистрации или учета таких лиц также не предусматривается.

Вместе с тем такой централизованный порядок крайне необходим в современных условиях, поскольку потребность в оперативном установлении дееспособности гражданина возникает при решении целого ряда вопросов: о способности лица самостоятельно совершать гражданско-правовые сделки; об ответственности за причиненный вред; о возможности совершения значимых для брачно-семейных отношений действий; о возможности заключения трудового договора, принятия на службу и ее прекращения; о возможности принятия судом ряда процессуальных решений и т.д. Поэтому круг потенциальных пользователей реестра сведений о гражданах, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, действительно широк и включает нотариусов, адвокатов, федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы управления государственных внебюджетных фондов и других субъектов.

Также важно отметить, что недееспособным, равно как и ограниченным в дееспособности гражданам, не доступно участие в избирательном процессе, в том числе членство в избирательных комиссиях и сбор подписей. При этом ограниченно дееспособные граждане вправе участвовать в выборах и референдуме. Соответственно официальная информация о лицах, не обладающих полной дееспособностью, необходима избирательным комиссиям для формирования списков избирателей и лиц, имеющих право на участие в референдуме.

Кроме того, систематизированный учет лиц, признанных судом недееспособными или ограниченными в дееспособности, призван защитить права и законные интересы участников правоотношений, где в качестве одной из сторон выступает недееспособный или ограниченно дееспособный гражданин. Например, ввиду того, что сделка, совершенная гражданином, признанным недееспособным вследствие психического расстройства, ничтожна, права добросовестного контрагента по сделке могут быть нарушены, если он не осведомлен или введен в заблуждение о правовом статусе недееспособного лица. В то же самое время негативные последствия такой сделки могут наступить и для самого недееспособного гражданина, поскольку в силу психического заболевания он не способен осознавать характер сделки, оценивать выгодность или невыгодность ее условий, сопоставлять результат сделки с обычно ожидаемым в подобных случаях. Следовательно, возможны различные злоупотребления и манипуляции со стороны недобросовестных контрагентов по сделке.

К сожалению, следует признать, что существующие механизмы предоставления сведений о признании граждан недееспособными и ограниченно дееспособными являются неэффективными, в том числе по причине отсутствия оперативности получения такой информации субъектами, имеющими к ней доступ.

Так, в настоящее время в соответствии со статьей 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон) суд направляет в орган регистрации прав копию вступившего в законную силу судебного акта о признании гражданина ограниченным в дееспособности или признанным недееспособным. На основании указанных сведений в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) вносятся соответствующие дополнительные сведения - о признании правообладателя недееспособным или ограниченно дееспособным.

В соответствии с требованиями статьи 43 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (далее - Основы) при удостоверении сделок нотариус осуществляет проверку дееспособности граждан, обратившихся за совершением нотариального действия. Несмотря на отсутствие должной правовой регламентации механизма выяснения нотариусом дееспособности обращающихся за удостоверением сделки граждан, нотариус является единственным профессиональным участником гражданского оборота, на которого законом возложена обязанность по проверке дееспособности сторон сделки. Дееспособность гражданина выясняется нотариусом, исходя из его возраста, а также из способности гражданина понимать значение своих действий и руководить ими, которая устанавливается по адекватности поведения гражданина (статьи 21, 26-28 Гражданского кодекса Российской Федерации). Наряду с проверкой документов нотариус самостоятельно оценивает поведение лиц, обратившихся за совершением нотариального действия, путем визуальной оценки, проведения беседы, постановки уточняющих вопросов и т.д.

В соответствии со статьей 39 Основ приказом Минюста России от 30 августа 2017 г. N 156 утвержден и введен с 1 января 2018 г. в действие Регламент совершения нотариусами нотариальных действий, согласно которому при удостоверении договора нотариус посредством единой информационной системы нотариата запрашивает из ЕГРН информацию о наличии (отсутствии) судебного акта о признании заявителя недееспособным или ограниченно дееспособным. Федеральной нотариальной палатой проведен анализ запросов, направленных нотариусами в январе 2018 года посредством системы межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ), о предоставлении сведений из ЕГРН о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным и ответов на них. В январе 2018 года количество таких запросов возросло более чем в 4 раза по сравнению с декабрем 2017 года и составило порядка 210 000. При этом на запросы ответ предоставлен в срок более чем два дня с момента направления запроса (анализ проведен по дате подписания ответа) -7,6% от общего количества, более чем три дня - 2,5% от общего количества запросов. Несоблюдение органом регистрации прав, установленных Федеральным законом сроков предоставления сведений из ЕГРН по запросу нотариуса, направленному в электронной форме (незамедлительно, но не позднее следующего рабочего дня после дня направления соответствующего запроса), влечет за собой нарушение прав и законных интересов граждан, обратившихся за совершением нотариальных действий, которые нотариус вынужден отложить до получения сведений из ЕГРН, и сказывается в целом на стабильности гражданского оборота.

Таким образом, отсутствие в Российской Федерации единого информационного ресурса, содержащего сведения о лицах, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, значительно затрудняет выяснение нотариусом дееспособности обратившихся за совершением нотариального действия лиц, что в результате создает ситуации правовой неопределенности и нестабильности общественных отношений. Правовая неопределенность относительно дееспособности граждан приводит, в свою очередь, к правовым конфликтам и необходимости их разрешения в судебном или ином порядке, что наиболее очевидно прослеживается на примере совершения сделок. Неполнота информации о дееспособности стороны правоотношения приводит к тому, что совершенные сделки и иные юридически значимые действия находятся под угрозой признания их недействительными. В этом контексте нельзя забывать о загруженности судов, которая неизбежно увеличивается в связи с необходимостью установления в рамках разрешения подобных споров факта недееспособности или ограниченной дееспособности граждан, в то время как введение реестров фактов, имеющих юридическое значение, существенно облегчает процесс доказывания, что в конечном итоге позволяет "прогнозировать" исход разрешения правового конфликта, не доводя его до суда.

Учитывая изложенное, в целях более эффективной защиты прав и законных интересов граждан законопроектом предлагается создание полноценного реестра лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и включение этого реестра в число реестров, содержащихся в единой информационной системе нотариата (далее - ЕИС).

Российский нотариат уже более 10 лет внедряет в свою деятельность электронные информационные технологии. С 1 июля 2014 года в полном объеме функционирует ЕИС, в рамках которой уже сейчас ведутся электронные реестры нотариальных действий, наследственных дел и уведомлений о залоге движимого имущества. В настоящее время нотариат является равноправным партнером электронного правительства в сфере межведомственного электронного документооборота. ЕИС зарегистрирована в СМЭВ, как в качестве системы потребителя сведений, так и в качестве поставщика сведений. В ЕИС функционирует публичный реестр уведомлений о залоге движимого имущества, созданный в целях сдерживания реализации мошеннических схем с заложенным имуществом, и сервис проверки доверенностей. С 2018 года реализована проверка действительности нотариально оформленного документа, которой с использованием СМЭВ могут пользоваться органы государственной власти и организации, предоставляющие государственные и муниципальные услуги и исполняющие государственные и муниципальные функции.

Имеющийся у Федеральной нотариальной палаты - оператора ЕИС - опыт создания и ведения реестров ЕИС позволяет осуществить разработку, внедрение и дальнейшее ведение реестра лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, с соблюдением требований законодательства в области персональных данных и законодательства Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, а также бесперебойное предоставление из него сведений определенным законодательством лицам.

Наконец, как было отмечено ранее, на нотариуса, как гаранта законности сделки, законом возложена обязанность по проверке дееспособности сторон сделки, что делает его одним из ключевых потенциальных пользователей реестра.

Наделение Федеральной нотариальной палаты функциями оператора реестра сведений о гражданах, признанных судом недееспособными и ограниченно дееспособными, не повлечет каких-либо расходов со стороны бюджетов Российской Федерации на создание и ведение указанного реестра.

2. Законопроект представляется в пакете с проектом федерального закона "О внесении изменений в статью 189 части первой Гражданского кодекса", которым предусматривается возможность публикации сведений об отмене доверенностей, совершенных в электронной форме и не удостоверенных нотариально. В целях исполнения положений проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 189 части первой Гражданского кодекса" законопроектом устанавливается порядок функционирования реестра уведомлений об отмене доверенностей, совершенных в электронной форме, которые не удостоверены нотариально. Данный реестр дополнит уже предусмотренные в Основах механизмы публикации в единой информационной системе нотариата сведений об отмене доверенностей, которые удостоверены нотариально.

Для предотвращения возможных злоупотреблений и обеспечения достоверности информации, вносимой в реестр уведомлений об отмене доверенностей, законопроектом предусматривается обязанность использования усиленной квалифицированной электронной подписи, которая подлежит проверке оператором ЕИС нотариата. Для обеспечения исполнения государственными органами и органами местного самоуправления их функций в законопроекте обеспечивается возможность использования такими органами сведений, содержащихся в реестре уведомлений об отмене доверенностей. Кроме того, на оператора ЕИС нотариата возлагается обязанность по обеспечению ежедневного, круглосуточного доступа неограниченного круга лиц без взимания платы к сведениям об отмененных доверенностях, совершенных в электронной форме (за исключением сведений об адресах электронной почты и данных документов, удостоверяющих личность граждан).

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие и реализация Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребуют введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Реализация Федерального закона будет осуществлена за счет средств Федеральной нотариальной палаты.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребуют признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.