Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 938397-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" и Федеральный закон "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций"
Досье на проект федерального закона
Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" и Федеральный закон "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" предусматривает совершенствование правовых условий для формирования и использования целевого капитала некоммерческими организациями. Предлагаемые меры также нацелены на гармонизацию правовых норм и устранение существующих коллизий, что представляется необходимым для дальнейшего развития и более широкого распространения инструментов поддержки, имеющих долгосрочный социальный эффект.
В рамках действующего правового регулирования пожертвования, переданные некоммерческим организациям (например, образовательным организациям или музеям) на текущую уставную деятельность, признаются благотворительной деятельностью, однако если пожертвования переданы на формирование или пополнение целевого капитала, доход от которого данные организации будут получать ежегодно и который будет обеспечивать их долгосрочную устойчивость, вопреки сложившейся мировой практике как благотворительная деятельность не рассматриваются.
Согласно статье 1 Федерального закона N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (далее - Закон N 135-ФЗ) под благотворительной понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Деятельность по формированию и пополнению целевого капитала некоммерческих организаций соответствует этому определению.
В частности, законопроектом предлагается допустить возможность участия благотворительной организации в хозяйственных обществах совместно с другими лицами для случаев получения благотворительной организацией в порядке пожертвования или наследования ценных бумаг на пополнение целевого капитала, а также случаев, когда управляющая компания, осуществляющая доверительное управление имуществом, составляющим целевой капитал, размещает средства целевого капитала в акции публичных акционерных обществ. Действующий с 1995 года запрет на участие благотворительных организаций в хозяйственных обществах совместно с другими лицами не учитывает особенностей формирования, пополнения и использования целевого капитала и дискриминирует благотворительные организации по сравнению с другими организациями таких же организационно-правовых форм, не имеющих статуса благотворительных и, соответственно, ограничений на получение ценных бумаг на пополнение целевого капитала и инвестирование средств целевого капитала в ценные бумаги (в настоящее время в случае получения благотворительной организацией акций, например, в порядке наследования, она будет вынуждена незамедлительно осуществить их отчуждение).
Появление в российском законодательстве модели целевого капитала стало возможным благодаря принятию Федерального закона N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" (далее - Закон N 275-ФЗ). Для многих некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций применение этого закона означало бы возможность обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость в реализации своих программ и, тем самым, достижение более стабильного социального эффекта в их реализации.
Закон N 135-ФЗ был принят намного раньше Закона N 275-ФЗ, и именно поэтому нормы Закона N 275-ФЗ в должной мере не получили отражения в Законе N 135-ФЗ, что породило препятствия в его применении для значительной части некоммерческих организаций, а именно для благотворительных организаций.
Практика деятельности благотворительных организаций, использующих целевой капитал, свидетельствует о необходимости большей гармонизации (интеграции) указанного закона с Законом N 165-ФЗ в целях устранения коллизий между их нормами.
По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "N 165-ФЗ" следует читать "N 135-ФЗ"
Так, уточнение формулировки абзаца второго пункта 1 статьи 3 Закона N 135-ФЗ позволит благотворительным организациям, которые сформировали целевой капитал, быть законодательно защищенными в том, что на их деятельность, связанную с использованием модели целевого капитала, распространяется Закон N 275-ФЗ.
Законопроектом не создаются дополнительные риски злоупотребления правом за счет адресности благотворительной деятельности - цели и порядок использования пожертвований определяются благотворителями (в том числе могут выбираться конкретные получатели поддержки или их категории). Благотворители сами осуществляют выбор форм благотворительности: направить пожертвование на удовлетворение текущих потребностей организаций или граждан либо капитализировать его с направлением получаемых доходов на решение социальных проблем.
В соответствии со статьей 4 Закона N 275-ФЗ предусмотрено, что в случае, если договором пожертвования не определены конкретное назначение и (или) цели использования дохода от целевого капитала, срок, на который формируется целевой капитал, а также если договором пожертвования со специализированной организацией не определены получатели дохода от целевого капитала, то конкретное назначение и (или) цели использования дохода от целевого капитала, срок, на который формируется целевой капитал, и получатели дохода от целевого капитала определяются советом по использованию целевого капитала некоммерческой организации, с которой заключен договор пожертвования. Соответственно, законодательство не запрещает определить назначение целевого капитала в договоре пожертвования.
Не создаются и налоговые риски - законодательством предусмотрены одинаковые льготы в отношении целевых поступлений в адрес благотворительных организаций и целевых капиталов некоммерческих организаций: освобождение от налогообложения налогом на добавленную стоимость на основании подпункта 8 пункта 2 статьи 146 и подпункта 12 пункта 3 статьи 149 Налогового кодекса Российской Федерации; социальный налоговый вычет, установленный подпунктом 1 пункта 1 статьи 219 Налогового кодекса Российской Федерации; целевые поступления, указанные в пункте 2 статьи 251 Налогового кодекса Российской Федерации, не учитываемые при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций.
В целях дальнейшей гармонизации законодательства в части 1 статьи 3 Закона N 275-ФЗ предлагается уточнить цели формирования целевого капитала и использования дохода от целевого капитала.
Законом N 275-ФЗ установлено, что административно-управленческие расходы специализированной организации управления целевым капиталом могут покрываться за счет так называемого "тела" целевого капитала в части, не превышающей 10% дохода от целевого капитала за отчетный год. Частью 3 статьи 3 Закона N 275-ФЗ определено, что для покрытия административно-управленческих расходов используется "поступивший", в буквальном прочтении - выведенный из доверительного управления, доход. То есть это означает, что специализированная организация управления целевым капиталом может прибегнуть к средствам дохода от целевого капитала для покрытия своих административно-управленческих нужд только в том случае, если планируется использование (передача получателю дохода от целевого капитала) указанного дохода. Возникает противоречивая ситуация, при которой, с одной стороны, необходимо обеспечить институциональную устойчивость специализированной организации управления целевым капиталом, которая в соответствии с действующим законодательством не может заниматься никакими иными (в том числе - платными) видами деятельности и не всегда может покрыть административно-управленческие расходы за счет дохода от доверительного управления целевым капиталом или иных разрешенных средств. А с другой стороны, следует обеспечить разумную неприкосновенность и непрерывность прироста "тела" целевого капитала, что в свою очередь создает условия для расширения временного горизонта поддержки направлений, ради которых был сформирован целевой капитал. Разрешить сложившуюся ситуацию помогло бы исключение из текста пункта 3 статьи 3 Закона N 275-ФЗ слова "поступившего", что автоматически обозначало бы возможность использования части годового дохода от целевого капитала для поддержки административно-управленческой деятельности специализированной организации при сохранении оставшейся части дохода в доверительном управлении.
Законопроект предлагает отнести определение срока, на который формируется целевой капитал, если этот срок не определен в договоре пожертвования, к компетенции высшего органа управления некоммерческой организации - собственника целевого капитала, поскольку в соответствии с подпунктом 1 части 2 статьи 8 Закона N 275-ФЗ принятие решения о формировании целевого капитала как такового является исключительным полномочием высшего органа управления.
Законопроектом предусмотрен ряд стимулирующих мер, направленных на более широкое распространение механизма целевого капитала и развитие массовой благотворительности.
Одна из таких мер предполагает возможность увеличения срока на сбор средств в целях формирования целевого капитала. В настоящее время на формирование целевого капитала некоммерческой организации дается один календарный год, за который она должна успеть привлечь 3 миллиона рублей в виде целевых пожертвований и передать их в доверительное управление управляющей компании. Если этого сделать не удалось, полученные денежные средства возвращаются жертвователям, если иное не закреплено в договоре пожертвования. Законопроект предлагает следующее: если за отведенный Законом N 275-ФЗ срок некоммерческой организации удалось привлечь 50% средств, необходимых для формирования целевого капитала, высший орган управления некоммерческой организации вправе принять решение о продлении сбора еще на 6 месяцев. Предлагаемая мера особенно актуальна для региональных некоммерческих организаций, привлекающих относительно небольшие пожертвования, а также для социально ориентированных организаций, работающих с массовыми пожертвованиями. Как показывает сложившаяся правоприменительная практика, многие некоммерческие организации были вынуждены вернуть (и тем самым понести материальные и репутационные издержки) средства, перечисленные им на формирование целевого капитала, обратно жертвователям по причине того, что им не удалось собрать необходимые 3 миллиона рублей в установленные законодательством сроки, хотя они были близки к этой отметке.
Связанная с этим мера - разрешение использовать публичный сбор не только для пополнения, но и для формирования целевого капитала. В настоящее время согласно пункту 1 статьи 11 Закона N 275-ФЗ публичный сбор средств на формирование целевого капитала разрешен исключительно в целях функционирования телеканала общественного телевидения. В этом смысле предложение объявлять публичный сбор средств на формирование целевого капитала некоммерческих организаций для всех сфер направлено на предоставление равных условий осуществления деятельности всеми собственниками целевых капиталов, независимо от разрешенной сферы деятельности.
Однако гораздо важнее, что принятие этой меры способствует развитию сектора целевых капиталов. Возможность объявить публичный сбор средств на стадии формирования целевого капитала означает, что некоммерческая организация получает доступ к инструментам массовой благотворительности. В своей кампании по привлечению средств в целевой капитал она может апеллировать не только к сложившемуся кругу жертвователей, но и к обществу в целом, что в значительной степени повышает шансы на успех - некоммерческая организация может привлечь больше пожертвований в более сжатые сроки. Кроме того, при публичном сборе средств используется "упрощенная" система пожертвований, предусматривающая внесение денежных средств на основе договора присоединения. Это в значительной степени снижает издержки благотворительности и способствует вовлечению большего числа жертвователей в механизм целевого капитала.
Законопроект четко формулирует возможность для использования средств, переданных на формирование целевого капитала, в случае невозможности его формирования в ходе публичного сбора средств, на цели, определенные договором пожертвования, то есть для передачи получателю дохода от целевого капитала. В настоящее время такая возможность законодательно не исключается, однако на практике не все некоммерческие организации осведомлены о ней. Предлагаемая поправка отвечает и интересам жертвователей, которые, очевидно, чаще поддерживают не формирование целевого капитала как такового, а прежде всего цель, ради которой он формируется. Поправка позволяет жертвователям реализовать свой благотворительный мандат в полной мере.
Законопроект пересматривает условия о периодичности и размере неиспользуемого дохода (не менее 25% за 3 года подряд вместо не менее 50% за 2 года подряд). Суть этих предложений состоит в предоставлении возможности регулировать "фандрейзинговую" нагрузку и преумножать (наращивать) "тело" целевого капитала за счет средств неиспользованного дохода, в случаях, когда, например, на проводимые крупные проекты, финансируемые за счет дохода от целевого капитала, средств недостаточно, а отсрочка реализации такого проекта на некоторый срок даст возможность собственнику целевого капитала аккумулировать достаточные средства для его финансирования. Примером такого проекта может служить строительство университетского кампуса.
Законопроект учитывает изменения Гражданского кодекса Российской Федерации в отношении категории акционерных обществ, в чьи акции могут быть размещены средства целевого капитала.
Также законопроектом предусматривается изменение норм о расходах, связанных с доверительным управлением имуществом, составляющим целевой капитал, и вознаграждении управляющей компании. В законопроекте предлагается установить возможность выплаты собственниками целевого капитала платы за управление в пользу доверительного управляющего активами, составляющими целевой капитал, выплачиваемую независимо от наличия положительного финансового результата от управления. До сих пор была предусмотрена выплата лишь платы за успех, наступающая в случае наличия положительного финансового результата за определенный период. В случае вступления в силу предлагаемых изменений собственники целевых капиталов в соответствии с договорами доверительного управления смогут выплачивать управляющим компаниями либо только плату за управление, либо только плату за успех, либо одновременно и плату за успех, и плату за управление. В результате собственники целевого капитала получат дополнительную гибкость с точки зрения определения такой структуры вознаграждения управляющих, какая в наибольшей степени отвечает долгосрочной стратегии организации. При этом, согласно предлагаемым изменениям, использование платы за управление наряду или вместо платы за успех является лишь правом для сторон взаимоотношений по управлению активами собственника целевого капитала, но не их обязанностью. Кроме того, в текущей ситуации запрета на плату за управление, при наличии заинтересованности управляющего в регулярном получении выплаты платы за успех, у него возникает экономическая заинтересованность в наполнении портфеля фонда инструментами с фиксированной доходностью (например, депозиты, облигации и т.п.), которые с большей вероятностью, чем иные инструменты, принесут регулярный доход, обусловливающий плату за успех управления активами. Таким образом, интересы управляющего могут вступать в противоречие с интересами собственника целевого капитала, средства которого имеют долгосрочную природу и могут быть в большей степени инвестированы в долгосрочные активы (например, акции, недвижимое имущество и т.п.), приносящие менее регулярный, но более значительный в совокупности доход. Снятие фактического запрета на выплату платы за управление позволит минимизировать данный конфликт интересов, что в долгосрочной перспективе может положительно сказаться на доходности инвестиции фондов целевого капитала, а также приведет к дальнейшему развитию рынка долгосрочных инвестиций в Российской Федерации. Кроме того, предлагаемые поправки соответствуют подходу, реализуемому в последние годы, в результате которого плата за управление активами была предусмотрена в иных сегментах рынка управления активами (в частности, при управлении средствами пенсионных накоплений).
Законопроект разработан во исполнение пункта 2 Плана мероприятий по реализации в 2019 - 2020 годах Концепции содействия развитию благотворительной деятельности в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Т.А. Голиковой 11 декабря 2019 г. N 11424п-П44.
Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
Принятие и реализация законопроекта не потребуют выделения дополнительных бюджетных ассигнований из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и не повлекут выпадающих доходов федерального бюджета.
Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" и Федеральный закон "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций"
Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" и Федеральный закон "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" (далее - законопроект) направлен на совершенствование механизмов формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций.
Принятие законопроекта будет способствовать увеличению объемов пожертвований некоммерческим организациям на формирование и пополнение целевых капиталов, доход от которых будет направляться на решение задач в социальной сфере. Также будут созданы условия для обеспечения финансовой устойчивости благотворительных программ, реализуемых благотворительными организациями, что позволит сделать их долгосрочными.
Принятие и реализация законопроекта не потребуют дополнительных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и не повлекут выпадающих доходов федерального бюджета.
Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" и Федеральный закон "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций"
Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" и Федеральный закон "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу иных федеральных законов.
Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" и Федеральный закон "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций"
Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" и Федеральный закон "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.