Пояснительная записка к проекту федерального закона N 945998-7 "О внесении изменений в статьи 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 945998-7 "О внесении изменений в статьи 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в целях расширения состава органов, обладающих правом оспаривать положения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее - уставы, муниципальные акты соответственно) в суде на предмет их несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В связи с этим законопроект наделяет Министерство юстиции Российской Федерации правом обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устава и муниципального акта не действующими полностью или в части, если по результатам проведения их правовой экспертизы было выявлено, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

В настоящее время согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС) правом на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим обладают граждане и организации, полагающие, что их права нарушены, а также прокурор, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, на уровне субъекта - законодательный орган или высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, на местном уровне - орган местного самоуправления, глава муниципального образования. Указанные субъекты права наделяются соответствующим полномочием в целях защиты публичных интересов, в результате чего увеличивается объем судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, что способствует формированию единого правового пространства.

Указом Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" на Минюст России возложено ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - федеральный регистр) в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации.

Главная цель ведения федерального регистра состоит в обеспечении контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"). Такой контроль осуществляется путем проведения Минюстом России через свои территориальные органы "сплошных" правовых и антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Если в них выявлены нормы, противоречащие федеральному законодательству, Минюст России (территориальные органы Минюста России) представляет мотивированные заключения в орган государственной власти субъекта Российской Федерации и органы прокуратуры (постановление Правительства Российской Федерации "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации").

Вместе с тем, несмотря на поставленные задачи по контролю законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и полномочия по проведению правовых экспертиз этих актов, Минюст России не обладает достаточным объемом прав для эффективного и оперативного реагирования на выявленные нарушения федерального законодательства, поскольку его заключения носят рекомендательный характер и не предполагают права обращаться в суд с административными исковыми заявлениями в целях оспаривания положений актов, нарушающих требования федерального законодательства.

В 2019 году выявлено 3769 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, противоречащих федеральному законодательству, из которых приведено в соответствие с действующим законодательством 94% (3549).

Однако работа по устранению выявленных нарушений значительно затягивается в связи с необходимостью дополнительного направления заключений Минюста России и его территориальных органов в органы прокуратуры для побуждения органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводить эту работу.

Так, в 2019 году территориальными органами Минюста России направлено более 3000 обращений в органы прокуратуры субъектов Российской Федерации. В 2018 - 2019 годах подготовлено 32 обращения в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Кроме того, на практике нередко возникают случаи, когда органы государственной власти субъектов Российской Федерации, формально соглашаясь с заключениями Минюста России и его территориальных органов, длительное время не приводят принятые ими акты в соответствие с федеральным законодательством.

Реализация предлагаемых новелл не приведет к дублированию полномочий Минюста России и органов прокуратуры, а создаст дополнительные возможности для выявления и устранения норм, противоречащих федеральному законодательству.

Риски формирования противоречивых позиций прокуратуры и Минюста России по одному и тому же нормативному правовому акту не усматриваются, поскольку в силу части 4 статьи 218 КАС указанные категории дел рассматриваются с привлечением прокурора для дачи заключения по делу.

В случае, если Минюст России и прокурор обратятся в суд с отдельными административными исковыми заявлениями об оспаривании одного и того же нормативного правового акта, суд в силу статьи 212 КАС будет вправе объединить их в одно производство.

Относительно уставов, отмечаем, что в 2019 году территориальными органами Минюста России зарегистрировано 26 807 уставов и муниципальных актов, отказано в государственной регистрации - 1131.

Как показала практика государственной регистрации, уставы длительное время не приводятся в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

Учитывая изменения нормативного регулирования, отдельные положения уставов приходят в противоречие с изменившимся законодательством уже после их государственной регистрации. Кроме того, регистрирующие органы (территориальные органы Минюста России) не вправе принять решение об отказе в государственной регистрации муниципального акта, если нарушения законодательства выявлены в положениях устава, в которые не вносились изменения.

Между тем Минюст России обладает сведениями о длительном неприведении уставов и муниципальных актов в соответствие с законодательством, поскольку на него возложено ведение государственного реестра уставов муниципальных образований (далее - государственный реестр), в котором содержатся только зарегистрированные тексты уставов и муниципальных актов, включая их актуальные редакции.

На основании данных государственного реестра Минюстом России в настоящее время в инициативном порядке уже проводится систематический мониторинг уставов и муниципальных актов на предмет их соответствия изменившемуся законодательству. Результаты такого мониторинга при необходимости станут основанием для подготовки обращений в суд.

Административное исковое заявление может быть подано Минюстом России в суд не ранее трех месяцев со дня получения органом, принявшим нормативный правовой акт, заключения по результатам проведения правовой экспертизы, что позволит указанному органу привести этот акт в соответствие с федеральным законодательством.

Таким образом, принятие законопроекта будет способствовать более оперативному исключению из нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов и муниципальных актов норм, противоречащих законодательству, что повысит гарантии защиты прав граждан и обеспечения интересов государства.

Принятие законопроекта не потребует выделения дополнительных финансовых средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Подготовка документов для представления в суды, рассматривающие административные исковые заявления, не приведет к увеличению нагрузки на федеральных государственных гражданских служащих Минюста России, поскольку соответствующие документы будут разрабатываться на основании подготовленных заключений территориальных органов Минюста России, содержащих мотивированные выводы о противоречии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации федеральному законодательству.

Представлять интересы Минюста России в судах по доверенности будут руководители территориальных органов Минюста России (созданы в каждом субъекте Российской Федерации).

С учетом изложенного реализация положений законопроекта не потребует увеличения штатной численности Минюста России и выделения Минюсту России дополнительных финансовых средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Реализация положений, предусмотренных законопроектом, не повлечет социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

В законопроекте отсутствуют обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в статьи 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статьи 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не предусматривает увеличения расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введения новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, в связи с чем не потребует дополнительных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Подготовка документов в суды, рассматривающие административные исковые заявления, не приведет к увеличению нагрузки на сотрудников Минюста России.

Соответствующие документы будут готовиться Минюстом России на основании заключений территориальных органов Минюста России (созданы в каждом субъекте Российской Федерации), содержащих мотивированные выводы о противоречии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации федеральному законодательству, а руководство территориальных органов Минюста России будет представлять интересы Минюста России в судах по доверенности.

Минюст России организует ведение государственного реестра уставов муниципальных образований, в котором содержатся зарегистрированные тексты уставов и муниципальных актов, включая их актуальные редакции. Таким образом, Минюст России обладает сведениями о длительном неприведении уставов и муниципальных актов в соответствие с законодательством. В настоящее время Минюстом России в инициативном порядке проводится систематический мониторинг указанных актов на предмет их соответствия изменившемуся законодательству. Результаты такого мониторинга направляются территориальными органами Минюста России в органы местного самоуправления, которые обеспечивают устранение нарушений также в добровольном порядке. В связи с этим обращения в суд будут носить единичный характер.

Реализация положений проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не потребует увеличения штатной численности Минюста России, дополнительных финансовых затрат, покрываемых за счет федерального бюджета и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и изменения финансовых обязательств государства.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статьи 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статьи 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статьи 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"

В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статьи 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" (далее - федеральный закон) предусматривается внесение изменений в:

1) Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313, в части закрепления полномочия по проведению правовой экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы.

Плановый срок подготовки соответствующего указа Президента Российской Федерации - 3 месяца со дня вступления в силу федерального закона.

Головным исполнителем по разработке указанного акта является Министерство юстиции Российской Федерации.

2) Положение о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - Положение о Главном управлении), утвержденное приказом Минюста России от 3 марта 2014 г. N 25, в части закрепления полномочия по проведению правовой экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы.

Плановый срок подготовки соответствующего приказа Минюста России - 3 месяца со дня вступления в силу указа Президента Российской Федерации, предусмотренного в пункте 1.

Исполнителем по разработке указанного акта является Министерство юстиции Российской Федерации.

3) Положение об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - Положение об Управлении), утвержденное приказом Минюста России от 3 марта 2014 г. N 26, в части закрепления полномочия по проведению правовой экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы.

Плановый срок подготовки соответствующего приказа Минюста России - 3 месяца со дня вступления в силу указа Президента Российской Федерации, предусмотренного в пункте 1.

Исполнителем по разработке указанного акта является Министерство юстиции Российской Федерации.