Пояснительная записка к проекту федерального закона N 953586-7 "О внесении изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 953586-7 "О внесении изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения" (далее - законопроект) разработан Минэнерго России в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2019 год, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 2935-р.

Законопроект направлен на сохранение в сфере электроэнергетики отраслевой системы работы с персоналом и ее совершенствование посредством исключения распространения на отношения по аттестации и в целом по проведению работы с персоналом организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений и (или) в сфере электроэнергетики, в сфере теплоснабжения, запрета на применение иного порядка проведения оценки квалификации работников, отличного от порядка, установленного Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 238-ФЗ "О независимой оценке квалификации" (далее - Закон N 238-ФЗ).

При подготовке законопроекта учтено, что в соответствии со статьей 11 Закона N 238-ФЗ, начиная с 1 июля 2019 г., применение иного (кроме независимой оценки квалификации) порядка проведения оценки квалификации работников, установленного другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, по общему правилу не допускается. Применение иного порядка оценки квалификации работников возможно только в случае если Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - Трудовой кодекс) установлены особенности регулирования их труда.

В отношении работников организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений и (или) в сфере электроэнергетики, в сфере теплоснабжения, какие-либо особенности регулирования труда Трудовым кодексом в настоящее время не предусмотрены. Соответственно, исходя из норм Закона N 238-ФЗ, электроэнергетическая отрасль наряду с иными отраслями вынуждена будет перейти к новой форме подтверждения соответствия знаний, навыков и умений работников квалификационным требованиям, установленным профессиональными стандартами и иными нормативными правовыми актами, - независимой оценке квалификации (далее - НОК).

Перспективы внедрения в электроэнергетической отрасли института НОК сопряжены со значительными рисками и проблемами в связи с повышенной сложностью и опасностью технологических процессов и обусловленными ими повышенными требованиями к квалификации работников.

В сфере электроэнергетики сложилась и десятки лет эффективно функционирует система работы с технологическим персоналом, учитывающая технологические особенности деятельности и обеспечивающая необходимую подготовку работников к выполнению возложенных на них трудовых функций с соблюдением требований промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, требований надежности и безопасности в сфере электроэнергетики, требований по охране труда.

Формирование и существование в отрасли такой специальной системы работы с персоналом обусловлено сложностью производственных и технологических процессов, повышенными требованиями к обеспечению надежности и безопасности функционирования объектов электроэнергетики, электрических сетей и энергосистемы в целом, а также значительностью негативных последствий, возникновение которых возможно в случае нарушения таких требований по причине неправильных (ошибочных) действий персонала, отсутствия у него необходимых знаний, навыков и умений.

В силу указанных обстоятельств отраслевая система работы с технологическим персоналом базируется на принципе обязательности ее проведения как для работников, так и для организаций-работодателей. Отказ от обязательности реализации организациями электроэнергетики и их работниками соответствующих мероприятий по подготовке, поддержанию и оценке квалификации и передача указанного вопроса на добровольное усмотрение работников и работодателей, что фактически лежит в основе НОК, недопустимы. Указанное подтверждается и положениями Федерального закона от 29 июля 2018 г. N 271-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подтверждения компетентности работников опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений и объектов электроэнергетики", установившего на законодательном уровне обязанность работников проходить регулярную подготовку и аттестацию в соответствующих сферах.

Также недостаточным и не учитывающим потребности электроэнергетической отрасли является другой ключевой принцип НОК - прохождение оценки квалификации исключительно в форме профессионального экзамена по единым для всех категорий работников и организаций вопросам (заданиям), нормативно установленным в рамках утверждения оценочных средств.

В отличие от сдачи общего (универсального) экзамена в рамках НОК отраслевая система работы с персоналом в сфере электроэнергетики не ограничивается и не может быть ограничена проверкой теоретических знаний в сторонних организациях, каковыми являются центры оценки квалификации.

В силу технологических особенностей функционирования отрасли, жестких требований к надежности и безопасности функционирования энергосистемы и входящих в нее объектов, потенциальной опасности оборудования и устройств объектов электроэнергетики для обслуживающего персонала квалификация работника характеризуется в первую очередь наличием у него знания актуального состояния конкретных электроустановок, электрических сетей, энергосистемы, практическим освоением умений и навыков непосредственно на рабочем месте и в центрах подготовки персонала, созданных организациями электроэнергетики на основе их производственной базы. При этом одним из основных квалификационных требований в электроэнергетике является наличие у работника знания актуальных (постоянно обновляющихся) требований и положений, предусмотренных нормативно-технической и инструктивной документацией, принятой в конкретной энергосистеме, на конкретном объекте, электроустановке.

Именно поэтому отраслевая система работы с персоналом в электроэнергетике:

- предусматривает подготовку, поддержание и оценку квалификации работников на предмет знания ими не только общих обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, но также специальных требований, предусмотренных нормативно-техническими документами и локальной инструктивно-технической и иной производственной документацией;

- представляет собой целый комплекс мероприятий по поддержанию, оценке и повышению уровня знаний, умений и профессиональных навыков работников, проводимых на постоянной основе в различных формах (проверка знаний, стажировка, дублирование, специальная подготовка, тренировки, инструктажи и др.), интегрированных в производственную деятельность организаций и учитывающих ее специфику.

Указанный подход к подготовке и подтверждению квалификации персонала с учетом многолетнего опыта применения подтвердил свою эффективность и достоверность результатов оценки.

Передача центрам оценки квалификации (далее - ЦОК) полномочий по подтверждению квалификации персонала, осуществляющего профессиональную деятельность в сфере электроэнергетики (оперативный, ремонтный, диспетчерский персонал, персонал, осуществляющий проектирование, строительство, эксплуатацию опасных промышленных объектов, гидротехнических сооружений и проч.), особенно в условиях отсутствия достаточного уровня ответственности ЦОК за принятые решения, приведет к следующим последствиям:

разрушению существующей отраслевой системы работы с персоналом, снижению уровня подготовленности кадров, что неизбежно негативным образом скажется на функционировании объектов электроэнергетики и энергосистемы в целом;

необходимости организаций отрасли в целях хеджирования рисков непрофессиональной (недостаточной) оценки квалификации персонала со стороны ЦОК по-прежнему проводить проверку знаний и иные формы работы с персоналом в соответствии с требованиями отраслевых нормативных правовых актов, даже несмотря на ее выведение за пределы правового поля (признание нелегитимной).

Объективные причины для изменения отраслевого порядка оценки квалификации персонала, осуществляющего профессиональную деятельность в сфере электроэнергетики, отсутствуют. НОК не должна и не может заменить собой существующий отраслевой порядок подтверждения квалификации работников.

Безусловный переход электроэнергетической отрасли на НОК также поставит под вопрос легитимность процедуры аттестации работников опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений и объектов электроэнергетики по вопросам безопасности в указанных сферах, введенной Федеральным законом от 29 июля 2018 г. N 271-ФЗ. Каких-либо изъятий (исключений), позволяющих сохранить такую аттестацию как форму оценки квалификации работников, Закон N 238-ФЗ не предусматривает.

НОК должна не заменять отраслевую систему работы с персоналом и обязательные требования к подготовке работников и оценке их квалификации, установленные отраслевым законодательством в области электроэнергетики, промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, а дополнять их и применяться на добровольной основе по решению работников и работодателей наряду с указанными обязательными формами. Указанный подход в полной мере соответствует идеологии НОК, предусмотренной Федеральным законом "О независимой оценке квалификации", и позволит организациям электроэнергетики использовать процедуру и преимущества НОК без ущерба для других общеобязательных требований, обеспечивающих надежность и безопасность работы объектов и субъектов отрасли.

Для реализации указанного подхода и применения НОК одновременно с сохранением отраслевой системы работы с персоналом предлагается установить для соответствующих работников особенности регулирования их труда в Трудовом кодексе. В целях этого законопроектом предусмотрено включение в Трудовой кодекс новой статьи 351.6 "Некоторые особенности регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики, в сфере теплоснабжения".

Законопроект также предусматривает оптимизацию и гармонизацию требований по подготовке (обучению), проверке знаний и аттестации одних и тех же работников, предъявляемых разными нормативными правовыми актами. Для этого законопроектом предусмотрено исключение прохождения работниками повторного обучения и проверки знаний общих требований охраны труда, в случае если они прошли обучение и проверку знаний требований охраны труда в рамках форм работы с персоналом в сфере электроэнергетики. Также предусмотрена возможность совмещения процедур аттестации и проверки знаний, проводимых в комиссиях организаций, и совмещения различных аттестаций по вопросам безопасности, проводимых в комиссиях органов федерального государственного энергетического надзора. В настоящее время возможность такого совмещения однонаправленных по характеру процедур или однократного прохождения проверки знаний и совмещения (интеграции) мероприятий по обучению и проверке знаний общих требований охраны труда с мероприятиями по обучению и проверке знаний, проводимыми в соответствии с отраслевым законодательством, не предусмотрена, что создает двойную административную нагрузку на работников и работодателей.

Принятие законопроекта позволит сохранить существующий порядок работы с персоналом в сфере электроэнергетики, устранить имеющиеся пробелы и несоответствия в правовом регулировании отношений, связанных с промышленной безопасностью, безопасностью гидротехнических сооружений, надежностью и безопасностью в сфере электроэнергетики и теплоснабжения, внедрением механизма независимой оценки квалификации работников.

Принятие законопроекта потребует внесения корреспондирующих изменений в Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" и Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении". Указанные изменения предусмотрены проектом Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к работе в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда", внесенным Правительством Российской Федерации в Государственную Думу.

Законопроект не содержит положений, не соответствующих положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Предлагаемые законопроектом решения не повлияют на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Реализация положений законопроекта не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета и не повлечет необходимости признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов, кроме внесения изменений в Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" и Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", предусмотренных проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к работе в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда", разработанным Минэнерго России.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения"

Принятие федерального закона "О внесении изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения" не потребует дополнительных затрат из средств федерального бюджета. Реализация положений законопроекта будет осуществляться в пределах установленной Правительством Российской Федерации штатной численности федеральных органов исполнительной власти, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных им на руководство и управление в сфере установленных функций.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения"

Принятие федерального закона "О внесении изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения" не потребует признания утратившими силу, приостановления или принятия других федеральных законов.

Принятие указанного федерального закона потребует внесения корреспондирующих изменений в Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" и Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении". Указанные изменения предусмотрены проектом Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "О теплоснабжении" по вопросам обеспечения готовности работников к работе в сфере электроэнергетики и сфере теплоснабжения и исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда", внесенным Правительством Российской Федерации в Государственную Думу.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения"

Принятие проекта Федерального закона "О внесении изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенностей регулирования труда работников в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения" потребует:

1) внесения изменений в следующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации:

постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2017 г. N 244 "О совершенствовании требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

Обоснование: необходимо уточнить состав требований к обеспечению надежности электроэнергетических систем, надежности и безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок, утверждаемых Минэнерго России, включив в них установление порядка обучения, проверки знания работниками, осуществляющими профессиональную деятельность в сфере электроэнергетики, связанную с эксплуатацией объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок или реализацией функций по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, требований охраны труда, проведения им инструктажей по охране труда.

Ответственный исполнитель: Минэнерго России.

Срок подготовки: в течение 18 месяцев после принятия законопроектов;

2) внесения изменений в следующие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти:

а) постановление Минтруда России, Минобразования России от 13 января 2003 г. N 1/29 "Об утверждении Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций".

Обоснование: необходимо предусмотреть изменения, учитывающие отсутствие необходимости прохождения обучения и проверки знаний работниками организаций электроэнергетики, относящимися к технологическому персоналу, требований охраны труда в соответствии с Порядком обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций, утвержденным постановлением N 1/29, в случае прохождения подготовки (обучения) и проверки знаний требований охраны труда в рамках подготовки и аттестации (проверки знаний) по вопросам надежности или безопасности в соответствии с требованиями законодательства об электроэнергетике.

Ответственные исполнители: Минэнерго России, Минтруд России, Минобразования России.

Срок подготовки: в течение 18 месяцев после принятия законопроекта;

б) приказ Минтруда России от 24 июля 2013 г. N 328н "Об утверждении Правил по охране труда при эксплуатации электроустановок".

Обоснование: необходимо привести в соответствие с законопроектом в части порядка обучения, проверки знания работниками, осуществляющими профессиональную деятельность в сфере электроэнергетики, связанную с эксплуатацией объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок или реализацией функций по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, требований охраны труда, проведения им инструктажей по охране труда, присвоения группы по электробезопасности соответствующим работникам по результатам аттестации по вопросам безопасности в сфере электроэнергетики или проверки знаний.

Ответственные исполнители: Минэнерго России, Минтруд России.

Срок подготовки: в течение 18 месяцев после принятия законопроекта;

в) приказ Минэнерго России от 16 августа 2019 г. N 861 "Об утверждении Правил работы с персоналом в организациях электроэнергетики Российской Федерации".

Обоснование: подготовка и подтверждение готовности работников организаций электроэнергетики к работе в сфере электроэнергетики устанавливаются нормативным правовым актом, устанавливающим требования надежности и безопасности в электроэнергетике. В соответствии с законодательством об электроэнергетике таким актом являются Правила работы с персоналом организаций электроэнергетики Российской Федерации. Необходимо установить порядок совмещения аттестации и проверки знаний, проводимых на уровне комиссий организаций.

Ответственный исполнитель: Минэнерго России.

Срок подготовки: в течение 18 месяцев после принятия законопроекта.