Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 8 мая 2020 г. N 124, п. 1. (седьмого созыва) по проекту федерального закона N 953580-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях принятия неотложных мер, направленных на обеспечение устойчивого развития экономики и предотвращение последствий распространения новой коронавирусной инфекции" внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 8 мая 2020 г. N 124, п. 1.
(седьмого созыва)
по проекту федерального закона N 953580-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях принятия неотложных мер, направленных на обеспечение устойчивого развития экономики и предотвращение последствий распространения новой коронавирусной инфекции" внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям (далее - Комитет) рассмотрел в пределах своей компетенции проект федерального закона N 953580-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях принятия неотложных мер, направленных на обеспечение устойчивого развития экономики и предотвращение последствий распространения новой коронавирусной инфекции" и отмечает следующее.

Законопроект разработан в целях урегулирования отношений, возникающих в связи с необходимостью экстренного реагирования на вызовы, связанные с распространением новой коронавирусной инфекции, вызванной COVID-19, и предусматривает дополнительные меры поддержки для граждан и организаций, которых затронул режим повышенной готовности.

В частности, для поддержки юридических и физических лиц, столкнувшихся с резким ухудшением финансового положения в результате существенного изменения условий ведения экономической деятельности, законопроектом предлагается предусмотреть новую процедуру урегулирования их взаимоотношений с кредиторами.

В этой связи статью 9.1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" предполагается дополнить положениями о наделении должников правом обратиться в арбитражный суд с заявлением о предоставлении судебной рассрочки в случае, если в отношении таких должников по их собственному заявлению в период действия моратория на возбуждение дел о банкротстве была введена процедура наблюдения или реструктуризации долгов гражданина.

Такая судебная рассрочка может быть предоставлена при выполнении ряда условий, в том числе снижении выручки (доходов) должника за отчетный период календарного года, в котором возбуждено дело о банкротстве, более чем на двадцать процентов по сравнению с аналогичным периодом предыдущего календарного года, отсутствии задолженности по требованиям граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, а также задолженности по выплате выходных пособий и (или) оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, отказе или уклонении собрания кредиторов от заключения мирового соглашения, отсутствии заявлений кредиторов о признании должника банкротом, поданных до даты введения моратория.

В свою очередь, условия такой судебной рассрочки должны в обязательном порядке предусматривать изменение сроков уплаты просроченных обязательств и обязательств, срок исполнения которых наступит в течение одного года с даты предоставления судебной рассрочки, исполнение должником указанных обязательств ежемесячно равными долями в течение одного года, право доступа наиболее крупных кредиторов должника к информации о его имуществе, имущественных правах и обязательствах в течение срока действия судебной рассрочки и обязанность должника предоставлять ее таким кредиторам в разумный срок, а также обязанность должника предоставлять таким кредиторам отчет об исполнении судебной рассрочки не реже одного раза в квартал. Действие судебной рассрочки предполагается распространить на требования всех кредиторов, в том числе не включенные в реестр требований кредиторов.

При этом в соответствии с проектируемыми изменениями срок действия судебной рассрочки может быть увеличен до трех лет в отношении стратегических предприятий и организаций и до двух лет в отношении должников, выручка (доходы) которых в отчетном периоде уменьшились более чем на пятьдесят процентов по сравнению с аналогичным периодом предыдущего календарного года.

Предусматривается также, что в случае несоблюдения условий судебной рассрочки арбитражный суд по ходатайству кредиторов сможет вынести определение об отмене судебной рассрочки в отношении всех кредиторов и возобновлении производства по делу о банкротстве.

Наряду с установлением механизма судебной рассрочки законопроект предполагает отмену для индивидуальных предпринимателей, в отношении которых завершена процедура реализации имущества или прекращено производство по делу о банкротстве в ходе такой процедуры, пятилетнего запрета на осуществление предпринимательской деятельности и занятие должностей в органах управления юридического лица при условии, что в составе непогашенной задолженности более пятидесяти процентов составила задолженность, которая образовалась в период действия моратория, либо на которую была предоставлена судебная рассрочка, либо в отношении которой было заключено мировое соглашение в ходе дела о банкротстве, возбужденного в период действия моратория.

В качестве дополнительной меры поддержки хозяйствующих субъектов законопроект предусматривает предоставление добросовестным арендаторам государственного и муниципального недвижимого имущества возможности заключить дополнительное соглашение с соответствующим публично- правовым образованием о пролонгации на срок до одного года договоров аренды, заключенных до введения режима повышенной готовности, на прежних условиях или условиях, не ухудшающих положение арендаторов.

Кроме того, в случае существенного ухудшения финансового положения арендаторов (снижения ежемесячных доходов более чем на 50 процентов с момента введения режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации) предлагается наделить их правом отказаться в одностороннем порядке от договоров аренды недвижимого имущества при условии надлежащего исполнения обязанностей по таким договорам. Проектируется также, что расторжение договоров будет происходить без взимания с арендаторов платы, в том числе в виде неустойки, убытков и иных штрафных санкций, и сопровождаться возвратом обеспечительного платежа при его наличии и надлежащем исполнении арендатором обязательств, не связанных с выплатой арендных платежей

Аналогичные меры предусматриваются законопроектом в отношении пострадавших граждан и организаций, арендующих находящиеся в публичной собственности земельные участки. Так, согласно проектируемой редакции части 6 статьи 19 Федерального закона от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее - Федеральный закон N 98-ФЗ) устанавливается право арендатора земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, до 1 марта 2021 года потребовать от арендодателя заключения дополнительного соглашения к договору аренды такого земельного участка, предусматривающего увеличение срока действия такого договора, независимо от оснований заключения данного договора аренды, наличия или отсутствия задолженности по арендной плате, при наличии установленных условий. Проектируемыми частями 7 и 8 статьи 19 Федерального закона N 98-ФЗ устанавливаются срок, на который возможно продлить договор аренды указанных земельных участков, а также срок, в течение которого арендодатель обязан заключить дополнительное соглашение с арендатором.

Комитет поддерживает концепцию законопроекта, считает ее актуальной, адекватно и своевременно реагирующей на текущие вызовы, обусловленные пандемией новой коронавирусной инфекции COVID-19. Комитет отмечает также важность принятия дополнительных законодательных мер, направленных на оказание поддержки гражданам и организациям, столкнувшимся с трудностями в результате существенного изменения условий введения экономической деятельности.

Вместе с тем, по мнению Комитета, ряд мер нуждается в уточнении и доработке в целях повышения эффективности их использования. Так, предлагаемый механизм судебной рассрочки может иметь существенные ограничения. Учитывая, что причиной подачи заявления должника о банкротстве является отсутствие его способности самостоятельно погасить обязательства перед кредиторами, воспользоваться судебной рассрочкой смогут лишь те должники, которые сумеют привлечь заемные (кредитные) средства для рефинансирования имеющейся задолженности путем ее обслуживания равными ежемесячными платежами.

При этом проектируемое требование об изменении сроков уплаты обязательств, подлежащих включению в реестр требований кредиторов, срок исполнения которых наступает в течение одного года с даты предоставления судебной рассрочки, и их уплате равными ежемесячными платежами, способно привести к серьезному перераспределению долговой нагрузки, в случае если основные платежи по таким обязательствам у должника приходятся на окончание года.

Кроме того, следует согласовать проектируемое положение о распространении судебной рассрочки на требования всех кредиторов независимо от их включения в реестр требований кредиторов с положением о наличии у должника обязательств, на которые не распространяется судебная рассрочка и исполнение которых осуществляется в соответствии со сроками, указанными в ранее заключенных договорах, либо в сроки, установленные законом.

Комитет обращает также внимание на отсутствие понятия "судебной рассрочки" в действующем законодательстве, что может затруднить практическое применение указанного механизма в отсутствие норм, более полно раскрывающих порядок его предоставления. Это связано в том числе с тем, что суду фактически предлагается разрешить вопрос экономики, а не права, определив, сможет ли должник в последующие двенадцать месяцев полностью погасить накопленный долг, а также обслуживать текущие обязательства.

В целях сохранения активов должника на случай отмены судебной рассрочки и возобновления процедуры банкротства представляется обоснованным установить в отношении него правовой режим, аналогичный тому, что применяется к должнику в рамках моратория на инициирование дел о банкротстве кредиторами.

Комитет отмечает, что в рамках организованной им во исполнение поручения Председателя Государственной Думы видео-конференции с участием парламентариев, представителей исполнительных органов государственной власти, бизнес-сообщества и экспертов рынка были сформулированы предложения, с точки зрения Комитета, заслуживающие дополнительного обсуждения на предмет возможности их учета в законопроекте при его доработке ко второму чтению.

Так, нормы законопроекта не учитывают значительную часть предпринимательского сообщества - субъектов малого и среднего бизнеса (далее - субъекты МСП), заключивших с публично-правовыми образованиями договоры о выкупе арендуемого ими государственного или муниципального имущества в рамках Федерального закона от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ Федеральный закон "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В настоящее время именно указанная категория предпринимателей является наиболее пострадавшей от вынужденно введенных ограничений и в наибольшей мере нуждается в поддержке со стороны государства.

В этой связи Комитет полагает оправданным распространить предложенный законопроектом механизм о заключении дополнительного соглашения об отсрочке и (или) пролонгации на один год срока внесения платежей за выкупленное субъектами МСП публичное имущество.

В то же время субъектам МСП, арендующим недвижимое имущество, не являющееся государственной или муниципальной собственностью и предназначенное для ведения своей основной предпринимательской деятельности, целесообразно разрешить направлять собственникам-арендодателям ходатайство об отсрочке и (или) рассрочке внесения арендных платежей. По крайней мере, речь может идти о не взимании платежей с арендаторов за время бездействия предприятия. Аналогичный подход должен сохраняться в отношении взимания неустойки, убытков, иных штрафных санкций и обеспечительных платежей в случаях обращения арендатора о досрочном расторжении договоров аренды, исключить. В случае недостижения сторонами соглашения в течение 30 дней со дня направления ходатайства, разрешить таким арендаторам обращаться в арбитражный суд, который вправе принять соответствующее решение с учётом финансового состояния конкретного арендатора.

Принимая во внимание, что Правительством Российской Федерации принято решение об отсрочке уплаты платежей за услуги ЖКХ, Комитету также представляется целесообразным распространить аналогичный механизм пролонгации оплаты субъектами МСП коммунальных платежей и услуг ресурсоснабжающих и сбытовых организаций. Тем самым государство окажет субъектам МСП комплексную поддержку за счёт уменьшения условно постоянных платежей в виде платы за аренду помещений и оказываемые коммунальные услуги. Здесь также будет уместен судебный порядок рассмотрения обращений субъектов МСП и предоставления им отсрочки и/или рассрочки уплаты платежей, по крайней мере, на срок вынужденного простоя предприятия. Можно действие данной преференции обусловить требованием к заявителям о сохранении определенной численности работников, например не менее 90 процентов списочной численности, по состоянию на дату введения в конкретном публично-правовом образовании ограничительного режима повышенной готовности. При этом во избежание резкого роста неплатежей, ухудшения финансовой устойчивости и угрозы банкротства, введение проектируемого законопроектом механизма в отношении организаций ЖКХ должно сопровождаться предоставлением им государственной поддержки на местном, региональном и федеральном уровнях.

Комитет отмечает также, что статьей 7 законопроекта предлагается внести изменения в Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 137-ФЗ), предусматривающие возможность в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом, изменение условий договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в отношении увеличения срока действия указанных договоров.

В этой связи следует отметить, что предлагаемые в статье 7 законопроекта изменения не связаны с порядком введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации и не могут быть внесены в Федеральный закон N 137-ФЗ. Более того, указанная выше норма является бланкетной, не содержит конкретного регулирования в сфере земельных отношений и необходимость ее принятия вызывает сомнения ввиду следующего.

Проектируемые изменения в Федеральный закон N 98-ФЗ ограничены по сроку применения (не направлены на системное бессрочное применение), имеют специальный характер по отношению к нормам Земельного кодекса Российской Федерации. Таким образом, проектируемые нормы Федерального закона N 98-ФЗ не вступают в противоречие с нормами действующего законодательства, могут применяться самостоятельно и не нуждаются в принятии бланкетной нормы, предусмотренной статьей 7 законопроекта.

Кроме того, необходимо отметить, что Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления. При этом использование таких земельных участков осуществляется на основании решения уполномоченного органа и может иметь срочный характер, например, в случае заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на торгах в соответствии с частями 5 и 5.1 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе". Представляется целесообразным предусмотреть в законопроекте возможность продления права использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления.

С учетом изложенного Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рекомендует Государственной Думе одобрить представленный законопроект при его рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев