Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 991147-7 "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (о создании национальной системы прослеживаемости товаров)", внесенный Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 991147-7 "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (о создании национальной системы прослеживаемости товаров)",
внесенный Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (о создании национальной системы прослеживаемости товаров)" (далее - законопроект), Комитет отмечает следующее.

Российская Федерация 2 декабря 2019 года ратифицировала Соглашение о механизме прослеживаемости товаров, ввезенных на таможенную территорию Евразийского экономического союза (Федеральный закон от 02.12.2019 N 386-ФЗ). Целями разработки и внедрения системы прослеживаемости являются: создание условий, исключающих использование различных схем уклонения от уплаты таможенных и налоговых платежей; подтверждение законности оборота товаров при их перемещении с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена; обеспечение контроля за операциями, связанными с оборотом товаров.

Соглашение о механизме прослеживаемости товаров, ввезенных на таможенную территорию Евразийского экономического союза (далее - Соглашение) предусматривает создание двух сегментов системы:

- наднациональной системы прослеживаемости, которая обеспечивает обмен информацией о пересечении границы между государствами-членами Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС) прослеживаемого товара;

- национальной системы прослеживаемости, которая обеспечивает прослеживаемость импортных товаров на внутреннем рынке государств-членов ЕАЭС.

Распространение системы прослеживаемости предусматривается на организации и индивидуальных предпринимателей.

Статьей 16 Соглашения предусмотрено, что государства-члены вправе применять в соответствии со своим законодательством в национальной системе прослеживаемости особенности, не предусмотренные Соглашением, но не противоречащие ему.

Государства-члены вправе использовать в соответствии со своим законодательством на своей территории национальную систему прослеживаемости, созданную и функционирующую в соответствии с Соглашением, в отношении товаров, которые не подлежат прослеживаемости в соответствии с Соглашением и оборот которых осуществляется на территории этого государства-члена, а также в отношении операций, связанных с оборотом таких товаров.

Рассматриваемый законопроект направлен на создание национальной системы прослеживаемости товаров, которая могла бы функционировать до начала применения Соглашения (и, соответственно, вступления в силу необходимых для этого актов Евразийской экономической комиссии), и при этом соответствовала бы Соглашению. Создание национальной системы прослеживаемости позволит обеспечить готовность к ее функционированию в рамках наднациональной системы прослеживаемости товаров и апробировать контрольные функции.

В основу норм законопроекта легли основные положения и терминология Соглашения.

Так, согласно законопроекту под национальной системой прослеживаемости понимается информационная система государства-члена, обеспечивающая сбор, учет и хранение сведений о товарах, подлежащих прослеживаемости, и операциях, связанных с оборотом таких товаров, а под прослеживаемостью - организация учета товаров, подлежащих прослеживаемости, и операций, связанных с оборотом таких товаров, с использованием национальной системы прослеживаемости в целях реализации Соглашения (определение этих понятий соответствует статье 1 Соглашения).

С учетом положений статьи 2 и пункта 3 статьи 4 Соглашения законопроектом предусматривается осуществление прослеживаемости в отношении включенных в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень товаров, ввезенных на территорию Российской Федерации:

1) которые помещены под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления;

2) которые не помещены под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления и конфискованы или обращены в собственность (доход) государства иным способом;

3) которые не помещены под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления и на которые по решению суда обращено взыскание в счет уплаты таможенных пошлин, налогов, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин;

4) с территории государств-членов ЕАЭС (за исключением товаров, помещенных под таможенную процедуру таможенного транзита);

5) которые находятся в вышеуказанных случаях на территории Российской Федерации на дату вступления в силу нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, утверждающего перечень товаров, подлежащих прослеживаемости.

Также прослеживаемость планируется осуществлять в отношении товаров, задержанных таможенными органами в соответствии с главой 51 Таможенного кодекса ЕАЭС и не востребованных в установленные сроки лицами, обладающими полномочиями в отношении таких товаров;

Осуществление прослеживаемости предусмотрено не посредством нанесения контрольно-идентификационных знаков (маркировки), а на документарном принципе.

Товарам, подлежащим прослеживаемости, предусматривается присвоение специальных регистрационных номеров партий товаров. При реализации товара соответствующий регистрационный номер будет подлежать включению плательщиком налога на добавленную стоимость (далее - НДС) в счет-фактуру, а неплательщиком НДС - в документ об отгрузке.

Согласно законопроекту прослеживаемость прекращается при исключении товаров из утверждаемого Правительством Российской Федерации перечня товаров, подлежащих прослеживаемости, а также в случаях:

1) выбытия товаров, подлежащих прослеживаемости, не связанного с реализацией, в результате которого у налогоплательщика прекращается право собственности на товары, включая передачу в производство, захоронение, утилизацию или уничтожение, безвозвратную утрату товаров вследствие действия непреодолимой силы, конфискации;

2) реализации товаров, подлежащих прослеживаемости, физическим лицам для личных, семейных и иных целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности;

3) фактического вывоза с территории Российской Федерации или иных территорий, находящихся под ее юрисдикцией, товаров, подлежащих прослеживаемости, в соответствии с таможенной процедурой экспорта (реэкспорта);

4) вывоза товаров, подлежащих прослеживаемости, с территории Российской Федерации или иных территорий, находящихся под ее юрисдикцией, на территорию другого государства - члена Евразийского экономического союза.

В законопроекте также содержатся положения, регулирующие вопросы:

возобновления прослеживаемости;

направления налогоплательщиком в ФНС России уведомления о перемещении товаров, о ввозе товаров и об остатках товаров, подлежащих прослеживаемости, и в территориальные налоговые органы - документации по операциям с товарами, подлежащими прослеживаемости;

обязанностей субъектов формирования национальной системы прослеживаемости товаров (ФНС России, ФТС России, налогоплательщики, совершающие операции с товарами, подлежащими прослеживаемости, операторы электронного документооборота), а также меры ответственности к ним;

порядка оформления и выставления счетов-фактур и документов на отгрузку товаров продавцом при реализации товаров, подлежащих прослеживаемости, и их получения покупателями таких товаров (указанные документы предлагается оформлять в электронной форме и должны содержать реквизиты прослеживаемости);

особенности осуществления мероприятий налогового контроля с применением документации по операциям с товарами, подлежащими прослеживаемости.

Статьей 14 Соглашения предусмотрено поэтапное внедрение механизма прослеживаемости, на первом этапе - в рамках пилотного проекта.

На территории Российской Федерации соответствующий эксперимент в целях апробации полноты и достаточности функционирования информационной системы проводится с 1 июля по 31 декабря 2020 года в отношении 10 групп товаров (холодильники и морозильники бытовые, дорожные катки и экскаваторы, стиральные и сушильные машины, телевизоры и др.). Обязанности оператора информационной системы в рамках эксперимента возложены на ФНС России.

Создание национальной системы прослеживаемости товаров позволит Российской Федерации не только выполнить международные обязательства, предусмотренные статьями 8 и 9 Соглашения в части обеспечения направления (в том числе по запросу уполномоченного органа государства-члена ЕАЭС, на территорию которого перемещаются такие товары) содержащихся в российской национальной системе прослеживаемости сведений о товарах, но и использовать информационную систему в целях обеспечения противодействия незаконному ввозу и обороту товаров на территории Российской Федерации, включая ввоз и оборот контрафактных товаров, и, соответственно, повысить собираемость налогов и таможенных платежей.

Между тем, Комитет считает необходимым отметить, что предлагаемые законопроектом изменения в части создания национальной системы прослеживаемости выходят за рамки предмета регулирования Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс). Представляется, и что данный вопрос может быть урегулирован самостоятельным законодательным актом либо посредством делегирования Правительству Российской Федерации федеральным законом полномочия по регулированию создаваемой системы прослеживаемости.

Кроме того, по мнению Комитета, дополнительного обсуждения требуют вопросы, касающиеся:

целесообразности дополнения пункта 2 статьи 88 Налогового кодекса нормой, предусматривающей возможность использования сведений, содержащихся в отчете об операциях с товарами, подлежащими прослеживаемости, и документах, предусмотренных проектируемыми статьями 105.33 - 105.35 Налогового кодекса, при проведении камеральных налоговых проверок, принимая во внимание, что пункт 1 статьи 88 Налогового кодекса уже содержит общую норму о проведении камеральной налоговой проверки, в том числе, на основе документов, представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа;

особенностей проведения камеральных налоговых проверок с использованием документов, представление которых в ФНС России и в территориальные налоговые органы предусмотрено законопроектом, с целью исключения возможности возникновения необоснованных дополнительных административных издержек налогоплательщиков в связи с необходимостью представления истребуемых налоговым органом по формальным основаниям документов (в частности, вопросы: о возможности проверки соответствия сведений, содержащихся в указанных документах без внесения необходимых изменений в формы налоговых деклараций, представляемых в соответствии с пунктом 2 статьи 80, главами 25, 26.1 и 26.2 Налогового кодекса; о целесообразности наделения налоговых органов правом истребования счетов-фактур, которые будут поступать в ФНС России на основании пункта 5 статьи 105.37 Налогового кодекса от операторов электронного документооборота);

целесообразности данного в пункте 1 статьи 105.32 Налогового кодекса для целей главы V.3 определения понятию "товары", принимая во внимание, что в статье 38 Налогового кодекса уже содержится его определение;

целесообразности предусмотренного пунктом 2 статьи 105.32 Налогового кодекса утверждения Правительством Российской Федерации перечня субъектов, принимающих участие в организации и функционировании национальной системы прослеживаемости, поскольку по тексту законопроекта указанные субъекты больше не упоминаются, а в статье 105.37 Налогового кодекса приводится перечень субъектов формирования национальной системы прослеживаемости (ФНС России, ФТС России, налогоплательщики, совершающие операции с товарами, подлежащими прослеживаемости, операторы электронного документооборота);

целесообразности использования в проектируемом разделе V.3 термина "налогоплательщики" (под которыми могут пониматься, в том числе и физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, на которых распространение системы прослеживаемости не предусматривается), а не "организации и индивидуальные предприниматели" либо предусмотренного статьей 1 Соглашения термина "лица";

раскрытия отсутствующего в законодательстве Российской Федерации термина "документы на отгрузку", а также обоснования возложения законодательством о налогах и сборах на налогоплательщиков обязанности по оформлению именно данной формы документа при отгрузке товаров, подлежащих прослеживаемости;

уточнения нормы подпункта 1 пункта 4 статьи 105.32 Налогового кодекса, которым где передача товара в производство приравнивается к прекращению права собственности на этот товар, принимая во внимание, что в соответствии с пунктом 1 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом;

действий налогоплательщиков, осуществляющих розничную торговлю, в отношении товаров, которые еще не реализованы физическим лицам через розничную сеть на дату вступления в силу нормативного правового акта Правительства Российской Федерации об утверждении перечня товаров, подлежащих прослеживаемости (или внесения в него изменений);

признания налоговой декларации по НДС документацией по операциям с товарами, подлежащими прослеживаемости, и дублирования в проектируемой главе V.3 статье 105.36 срока и порядка ее представления в налоговый орган;

обоснованности указания товаров, предназначенных для официального использования дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями, только в категории товаров, на которые не распространяются положения статьи 105.32 Налогового кодекса (пункт 6 указанной статьи), без указания в категории товаров, в отношении которых прослеживаемость прекращается (пункт 4 этой же статьи);

обоснованности отсутствия в перечне товаров, на которые не распространяется прослеживаемость, товаров, сведения о которых содержат информацию, отнесенную в соответствии с законодательством Российской Федерации к государственной тайне (в соответствии с подпунктом 2 пункта 6 статьи 2 Соглашения такие товары не подлежат прослеживаемости);

перечня обязанностей ФНС России, признаваемого оператором национальной системы прослеживаемости, и ФТС России (в том числе, с целью исключения обязанностей, уже возложенных на указанные органы законодательством о налогах и сборах и законодательством о таможенном деле, а также обязанностей по исполнению обязанностей);

конкретизации объема и сроков исполнения обязанности операторов электронного документооборота по ежедневному представлению в ФНС России счетов-фактур и документов об отгрузке товаров;

мер ответственности за налоговые правонарушения, предусмотренных проектируемыми статьями 129.15 - 129.17 Налогового кодекса и сроков начала их применения (в частности, в части статьи 129.15 Налогового кодекса предлагается рассмотреть вопрос о переносе предусмотренной ее меры ответственности в новый пункт 1.3 статьи 126 Налогового кодекса с одновременным исключением из нее отсылок на статьи 120 и 122 Налогового кодекса).

К законопроекту имеются и иные замечания лингвистического и юридико-технического характера.

Счетная палата Российской Федерации поддерживая законопроект, высказывает ряд замечаний и предложений. В частности, ею предлагается дополнить пункт 8.9 статьи 88 Налогового кодекса таким основанием истребования документов у налогоплательщика как несоответствие базы данных на товары и сведений, содержащихся в отчете об операциях с товарами, подлежащими прослеживаемости.

К законопроекту поступили положительные отзывы 21 законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации и 54 высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Комитет по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 991147-7 "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (о создании национальной системы прослеживаемости товаров)".

Председатель Комитета

А.М. Макаров