Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 6 октября 2020 г. N 3.5-03/1518 по Федеральному закону "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году" (проект N 1022818-7) (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 6 октября 2020 г. N 3.5-03/1518
по Федеральному закону "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году"
(проект N 1022818-7)

Досье на проект федерального закона

Комитет рассмотрел Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году" (далее - Закон), принятый Государственной Думой 30 сентября 2020 года, и отмечает следующее.

Проект федерального закона разработан и внесен Правительством Российской Федерации в целях создания правовых условий для подготовки проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" и его последующего исполнения.

Большинство его положений носит временный характер и нацелено на создание условий для своевременного реагирования бюджетной системы на изменения экономической конъюнктуры и эпидемиологической ситуации, а также преодоления кризисных явлений в экономике и стимулирования экономического роста.

1. Законом предусмотрена временная корректировка в 2021 году "бюджетных правил". Так, с целью повышения предельного объема бюджетных расходов в 2021 году вносятся изменения в пункт 3 статьи 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), регулирующий порядок расчета общего объема расходов федерального бюджета в части увеличения используемого в нем расчетного объема расходов на 2021 год с 585 млрд. рублей до 1 460 млрд. рублей.

Кроме того, продлевается действие нормы Федерального закона от 12 ноября 2019 года N 367 ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году" (далее - Федеральный закон N 367-ФЗ), предусматривающей возможность использования средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) на обеспечение сбалансированности федерального бюджета в размере недополученных нефтегазвых доходов сверх объема, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете, в случае снижения цены на нефть ниже базового уровня. При этом объем использования средств ФНБ на вышеуказанные цели предлагается ограничить 1% ВВП.

Одновременно уточняется порядок прогнозирования нефтегазовых доходов. Для расчета данного показателя будут использоваться объемы добычи и переработки нефти и экспорта топливно-энергетических товаров, указанные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации, положенном в основу прогноза доходов, утвержденных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".

Таким образом, временное снижение нефтегазовых доходов федерального бюджета, возникающее в результате мер по ограничению объемов добычи нефти, не приведет к необходимости соответствующей корректировки предельного объема расходов бюджета и будет компенсировано за счет средств ФНБ.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении данная норма была распространена и на 2020 год.

При этом предполагается, что в 2022 году объем расходов федерального бюджета будет определяться в соответствии с действующими до 2020 года "бюджетными правилами".

2. Законом предусмотрен ряд дополнительных мер по мобилизации дополнительных налоговых доходов в бюджетную систему Российской Федерации. Так, с 1 января 2021 года предполагается зачислять в полном объеме в федеральный бюджет суммы налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) в отношении доходов в виде процентов, полученных по вкладам в банках, находящихся на территории Российской Федерации, доходов в виде процента по обращающимся облигациям российских организаций, а также доходов в виде суммы процентов по государственным казначейским обязательствам, облигациям и другим государственным ценным бумагам бывшего СССР, государств - участников Союзного государства.

Взимание НДФЛ на указанные виды дохода физических лиц будет осуществляться с 1 января 2021 года в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 102-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Данная мера направлена на финансовое обеспечение реализации поручения Президента Российской Федерации по осуществлению выплаты семьям с детьми, безработным и временно нетрудоспособным лицам.

При этом необходимо отметить, что зачисление в федеральный бюджет дополнительных доходов, полученных в результате взимания налога на доходы физических лиц в виде процентов (доходов) по депозитам и ценным бумагам, будет осуществляться с 2022 года.

Законом также предусмотрено распределение с 1 января 2021 года части НДФЛ, уплачиваемого по повышенной налоговой ставке (15%) при превышении суммы доходов 5 млн. рублей, по следующим нормативам: 13% - в федеральный бюджет, 87% - в региональные и местные бюджеты. Данная мера также направлена на реализацию поручения Президента Российской Федерации и создание дополнительного источника финансовых средств на лечение детей с тяжелыми жизнеугрожающими и хроническими заболеваниями, в том числе редкими (орфанными) заболеваниями. Введение указанной повышенной ставки НДФЛ предусмотрено проектом федерального закона N 1022669-7 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части налогообложения доходов физических лиц, превышающих 5 миллионов рублей за налоговый период".

В целях безусловного выполнения поручений Президента Российской Федерации комитет отмечает необходимость обособления в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" дополнительных бюджетных ассигнований, соответственно, на выплаты семьям с детьми, безработным и временно нетрудоспособным лицам и на лекарственное обеспечение больных редкими орфанными заболеваниями в размере планируемых поступлений от данных источников доходов федерального бюджета.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении в число дополнительных налоговых доходов федерального бюджета включен налог на добычу полезных ископаемых, в отношении которых при налогообложении установлен рентный коэффициет отличный от 1 по следующим нормативам: 87% - в федеральный бюджет, 13% - в региональные бюджеты.

3. На восстановление инвестиционной активности в экономике нацелены предусмотренные Законом поправки в статьи 78 и 78.3 Кодекса, исключающие необходимость принятия отдельного решения Правительства Российской Федерации в целях заключения долгосрочных соглашений о предоставлении субсидий юридическим лицам в рамках исполнения соглашений о защите и поощрении капиталовложений, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 69-ФЗ "О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ). Корреспондирующие поправки в Федеральный закон N 69-ФЗ будут внесены Правительством Российской Федерации в Государственную Думу в ходе осенней сессии.

4. В целях обеспечения мобильности использования средств федерального бюджета Законом предусматривается продление действия на 2021 год предусмотренных Федеральным законом N 367-ФЗ временных оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в случаях перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных на:

- финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики, с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, а также на иные цели, определенные Правительством Российской Федерации;

- реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя".

Кроме того, вводится дополнительное основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в случае увеличения бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации (с возможным превышением общего объема расходов федерального бюджета на 2021 год) в случае и в пределах поступления доходов федерального бюджета от платежей в возмещение ущерба, нанесенного водным объектам, а также сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов, утилизационного сбора, взымаемого с колесных транспортных средств (шасси), самоходных машин (шасси) и прицепов к ним.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении было внесено еще одно основание для внесения изменений в бюджетную роспись федерального бюджета в части распределения объемов межбюджетных трансфертов, предоставляемых на финансовое обеспечение мероприятий индивидуальных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Также предлагается продлить еще на один год действие правовых оснований для направления остатков средств федерального бюджета на начало 2021 года (кроме связанных с целями, определенными в абзацах втором - восьмом пункта 4 статьи 94 Бюджетного кодекса) на увеличение бюджетных ассигнований на реализацию решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по обеспечению отдельных мероприятий в сфере национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, развития оборонно-промышленного комплекса, на оплату государственных контрактов, расчеты по которым в 2020 году осуществлялись с применением казначейского обеспечения обязательств, и на увеличение резервного фонда Правительства Российской Федерации за счет переноса всех иных ("не связанных") остатков 2020 года.

При доработке законопроекта во втором чтении была пролонгирована на 2021 год деятельность Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по перераспределению бюджетных ассигнований.

Одновременно в 2021 году возобновит свою работу трехсторонняя комиссия по вопросам межбюджетных отношений, которая будет рассматривать:

- в соответствии с пунктом 9 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации распределение и правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, распределение которых не предусмотрено федеральным законом о федеральном бюджете;

- изменение объемов и (или) перераспределение бюджетных ассигнований на финансирование национальных проектов (программ);

- распределение между субъектами Российской Федерации субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых в целях реализации региональных проектов;

- изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в части распределения объемов межбюджетных трансфертов, предоставляемых на финансовое обеспечение мероприятий индивидуальных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

5. В сфере осуществления государственных заимствований, регулирования и управления государственным долгом предлагается продлить полномочия Правительства Российской Федерации по осуществлению заимствований и предоставлению государственных гарантий с превышением верхнего предела государственного долга Российской Федерации и показателей программ заимствований и государственных гарантий, по осуществлению заимствований в целях финансирования дефицита федерального бюджета и увеличивать сумму реализации драгоценных металлов и камней.

6. В сфере регулирования региональных финансов Законом предусмотрено на постоянной основе увеличить с 90 до 180 дней срок предоставления бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счете бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета.

Кроме того, при рассмотрении законопроекта во втором чтении были внесены поправки, которые продлили на 2021 год действие норм Федерального закона N 367-ФЗ в части введения особого порядка исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Так, было продлено действие дополнительных оснований, которые позволяют субъектам Российской Федерации, а также органам местного самоуправления вносить изменения в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон субъекта Российской Федерации.

При этом субъекты Российской Федерации могут превысить объем расходов, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, а также перераспределять объемы своих трансфертов муниципальным образованиям.

По итогам исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в 2021 году установленный законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о местном бюджете) размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) может быть превышен на сумму бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, сумму снижения налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) по сравнению с 2019 годом, а также в связи с изменением условий реструктуризации бюджетных кредитов.

В 2021 году дефицит бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) может превысить ограничения, установленные пунктами 2 и 3 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на сумму бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции.

Также было продлено действие порядка, согласно которому доходность к погашению ценных бумаг субъектов Российской Федерации (муниципалитетов) не может превышать ключевую ставку Центрального банка Российской Федерации, увеличенную на 1 процентный пункт.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении был принят ряд поправок, которые расширяют возможности субъектов Российской Федерации (муниципалитетов) при управлении своими бюджетами в 2021 году.

Так, увеличивается количество направлений, на которые могут быть израсходованы средства бюджетов субъектов Российской Федерации, высвобождаемые в 2021 году в результате снижения объема погашения задолженности субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам. Помимо финансового обеспечения мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, а также компенсации снижения по итогам 2021 года налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации по сравнению с 2019 годом регионы смогут направлять данные средства на бюджетные инвестиции в объекты инфраструктуры в целях реализации национальных проектов, а также на обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федеральных проектов.

Также на 2021 год снимаются ограничения на размер резервных фондов органов государственной власти всех уровней, а также местных администраций.

Вместе с тем на 2021 год упрощается процедура выделения субсидий юридическим лицам из бюджетов субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики, с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции.

Кроме того, в соответствии с законодательной инициативой членов комитета в 2021 году право на предоставление "горизонтальных" бюджетных кредитов получат не только субъекты Российской Федерации, но и муниципалитеты.

7. Продлевается на 2021 год ряд ограничений в бюджетном процессе, установленных Федеральным законом N 367-ФЗ. Например, приостанавливается действие требований об обязательном установлении федеральным законом о федеральном бюджете объема средств ФНБ, направляемых на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан; о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации только на основании федерального закона о федеральном бюджете; о возможности предоставления субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской Федерации только в случаях, установленных федеральными законами.

8. В целях поддержки федеральных государственных учреждений, чья деятельность была приостановлена в период ограничительных мер Федеральный закон N 367-ФЗ дополняется положением о том, что государственное задание не считается невыполненным, если недостижение установленных показателей обусловлено приостановкой деятельности организации в период распространения коронавирусной инфекции.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении данная норма была распространена и на муниципальные учреждения.

9. Часть положений Федерального закона направлена на установление ряда бюджетообразующих показателей на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов. Например, предлагается продлить на 1 год (до 1 января 2024 г.) действующее в настоящее время приостановление пункта 2 статьи 179.4 Кодекса в части значения коэффициента, используемого при установлении базового объема федерального дорожного фонда (0,83). Одновременно продлевается на 2023 год предусмотренное Федеральным законом N 367-ФЗ временное значение указанного коэффициента в размере 0,36.

На основании изложенного комитет считает целесообразным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году".

Председатель комитета

А.Д. Артамонов