Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 6 октября 2020 г. N 3.5-03/1517 на проект федерального закона N 1020025-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 6 октября 2020 г. N 3.5-03/1517
на проект федерального закона N 1020025-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год", принятый Государственной Думой 23 сентября 2020 года, комитет отмечает следующее.

Исполнение федерального бюджета в 2019 году осуществлялось в условиях роста уровня жизни населения на фоне слабого потребительского спроса и замедления инфляции в условиях жесткой бюджетной политики, а также замедления темпов роста экономики на фоне сокращения экспорта и слабой инвестиционной активности при высоком уровне цены на нефть и более слабом курсе рубля.

Объем ВВП в текущих рыночных ценах составил 110 046, 1 млрд. рублей (в 2018 году - 104 629,6 млрд. рублей), что больше показателя, принятого первоначально в расчетах к Федеральному закону N 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" от 29 ноября 2018 года (далее - Федеральный закон N 459-ФЗ) при его утверждении на 4% (4 226 млрд. рублей) и больше показателей, утвержденных при его уточнении в июле и декабре 2019 года, на 0,9% и 1,5% соответственно (960 млрд. рублей и 1 632 млрд. рублей).

Рост темпов ВВП по сравнению с 2018 годом составил 1,3% (в 2018 году по сравнению с 2017 годом - 2,5%), что соответствует первоначальным прогнозным значениям.

Позитивный вклад в ВВП внесли рост валового накопления и внутренний спрос, который, несмотря на слабую динамику, позволил компенсировать негативное влияние от снижения экспорта, вызванное замедлением темпов роста мировой экономики, поскольку замедление роста потребления домохозяйств было компенсировано ускорением прироста государственного потребления на фоне реализации национальных проектов.

В среднем за 2019 год мировая цена на нефть марки "Юралс" составила 63,8 доллара США за баррель, что на 8,8% ниже среднего уровня предыдущего года (69,97 доллара США за баррель).

Под влиянием сокращения мировой экономики объем экспорта в стоимостном выражении в 2019 году существенно сократился и составил 419,9 млрд. долларов США (по сравнению с 443,1 млрд. долларов США в 2018 году). Стоимостной объем товарного импорта в 2019 году составил 254,6 млрд. долларов США (по сравнению с 248,78 млрд. долларов США в 2018 году). Основные позиции продолжают занимать импорт машин, оборудования и транспортных средств (больше 45%), продукции химической промышленности (около 20%), металлов (7%), продовольственных товаров (около 12%).

Торговый баланс сократился на 15,3% (до 165,3 млрд. долларов США), а дефицит баланса услуг в 2019 году вырос на 20,4% - до 36,2 млрд. долларов США.

Официальный номинальный курс доллара США к рублю в 2019 году составил 64,73 рубля за доллар США, что на 2,19 рубля больше аналогичного показателя 2018 года.

Темпы роста инфляции в декабре 2019 года составили 3%, что существенно ниже показателя 2018 года (4,3%) и целевых параметров установленных Банком России (4%). Сокращению инфляции способствовали благоприятная конъюнктура мировых продовольственных рынков, укрепление курса рубля, слабый потребительский и внешний спрос.

При ключевой ставке 7,75% - 6,25%, средневзвешенная процентная ставка по кредитам нефинансовым организациям со сроком до одного года составила 8,8%, снизившись за год только на 0,1 процентного пункта, а по кредитам сроком свыше года - выросла на 0,4 процентного пункта до 9,3%.

Темп роста инвестиций в основной капитал составил всего 1,7%, и резко (на 3,7 процентных пункта) замедлился по сравнению с 2018 годом (5,4%).

В последние годы возрастает роль собственных средств как источника инвестиций. В 2019 году их доля составила уже 55,1%, что в условиях абсолютного преобладания краткосрочных финансовых вложений (в 2019 году - 90,9%) ставит инвестиции в зависимость от прибыли предприятий. Несмотря на то, что в 2018 году прибыль до налогообложения выросла почти на треть, а в 2019 году - на 14,2%, для полноценной трансформации этих средств в инвестиции, пока еще, видимо, нужно преодолеть ряд мешающих факторов.

Показатели уровня жизни населения, влияющие на потребительский спрос, также характеризовались неоднозначными тенденциями.

Замедлилась динамика роста реальной начисленной заработной платы, значения которой увеличились на 4,8% (после увеличения на 8,5% в 2018 году), реальный размер назначенных пенсий вырос на 1,5% (в 2018 году - на 0,8%).

Прирост реальных располагаемых денежных доходов населения в 2019 году составил всего 1% (в 2018 году - 0,1%).

Объем кредитов, предоставленных физическим лицам в 2019 году, вырос на 18,5% (в 2018 году - на 22,4%). Также по причине снижения процентных ставок и низкого роста доходов в первом полугодии замедлился прирост вкладов физических лиц, составивший за 2019 год 7,3% (в 2018 году - 9,5%).

Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) в своем заключении на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год отмечает итоги исполнения утвержденной в 2008 году Концепции долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. С одной стороны, достигнуты целевые показатели по уровню инфляции и росту ВВП на душу населения по паритету покупательной способности. В то же время, реальные располагаемые денежные доходы населения в 2019 году по сравнению с 2007 годом выросли только на 13,1% вместо плановых 2,6 раза, а доля промышленных предприятий, осуществляющих технологические инновации, вместо предполагаемой половины организаций, не достигла даже 20%. Доля выпуска инновационной продукции оказалась заметно меньше планировавшихся к 2020 году 25% - 35% и в 2018 году составила всего лишь 6,5%. Таким образом, к 2020 году так и не была создана инновационная экономика.

Доходы федерального бюджета в 2019 году составили 20 188,8 млрд. рублей, что на 218,5 млрд. рублей (или на 1,1%) больше значения, утвержденного Федеральным законом N 459-ФЗ (с изменениями).

Расходы федерального бюджета в 2019 году составили 18 214,5 млрд. рублей, что на 1 121,0 млрд. рублей (или на 5,8%) меньше показателя, установленного сводной бюджетной росписью (с изменениями), и на 274,9 млрд. рублей меньше (1,5%) расходов утвержденных Федеральным законом N 459-ФЗ (с изменениями).

Профицит федерального бюджета составил 1 974,3 млрд. рублей, что на 493,5 млрд. рублей больше запланированного Федеральным законом N 459-ФЗ (с изменениями). Источники финансирования дефицита федерального бюджета составили (-) 1 974,3 млрд. рублей.

В результате воздействия роста мировой цены на нефть марки "Юралс", изменения структуры налоговой базы и сумм налоговых вычетов по экспорту и ввозимым товарам по внутреннему НДС, роста объемов и изменения структуры налогооблагаемого импорта, изменения объемов и структуры добычи и экспорта углеводородного сырья при снижении курса доллара США по отношению к рублю, нефтегазовые доходы федерального бюджета снизились на 1 093,5 млрд. рублей, или на 12,1%, а ненефтегазовые доходы увеличились на 1 827,9 млрд. рублей по сравнению с 2018 годом.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета по итогам 2019 года составил (-) 5 949,9 млрд. рублей при предусмотренном в расчетах к Федеральному закону N 459-ФЗ (с изменениями) годовом ненефтегазовом дефиците в размере 6 360,2 млрд. рублей.

Основными доходными источниками федерального бюджета в 2019 году, как и в предыдущие годы, были вывозные таможенные пошлины, НДПИ и НДС.

Резервы дополнительных поступлений в бюджет по доходам связаны с принятием более действенных мер по погашению имеющейся задолженности по доходам, завершением реализации всех мероприятий, предусмотренных планом мероприятий ("дорожной картой") по улучшению администрирования доходов бюджетов бюджетной системы и повышению эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам.

Также необходимо повысить эффективность проверки соблюдения участниками внешнеэкономической деятельности таможенного законодательства, полноты и достоверности заявленных сведений, полноты уплаты таможенных платежей, применения льгот по уплате таможенных платежей и усовершенствовать контрольные функции за достоверным декларированием таможенной стоимости товаров, повысить качество администрирования НДС, а также повысить эффективность администрирования доходов федерального бюджета от участия в капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, а также доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий.

В 2019 году был принят ряд мер, способствующих повышению эффективности расходов бюджета, в том числе, в 2019 году утверждена Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах.

Продолжилось совершенствование системы проектного управления. Упрощена процедура внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете посредством расширения полномочий кураторов национальных проектов и проектных комитетов. Синхронизированы процедуры принятия решений о внесении изменений в бюджетную роспись федерального бюджета и паспорта национальных и федеральных проектов.

Объем бюджетных ассигнований сводной бюджетной росписи (с изменениями) составил 19 335,5 млрд. рублей и превысил законодательно утвержденный объем на 846,0 млрд. рублей, или на 4,6%, что выше соответствующего показателя 2018 года на 163,6 млрд. рублей, или на 24% (682,4 млрд. рублей).

Исполнение бюджета по расходам выявило наличие резервов повышения их эффективности. Уровень исполнения расходов федерального бюджета стал самым низким за последние 12 лет (94,2%). Объем неисполненных в 2019 году бюджетных ассигнований составил 1 120,97 млрд. рублей и увеличился по сравнению с 2018 годом на 342,7 млрд. рублей, или на 44%.

Основными причинами низкого уровня исполнения расходов стали: не распределение зарезервированных средств в связи с отсутствием решений Правительства Российской Федерации об их использовании; нарушение подрядными организациями условий контрактов; уменьшение расходов на обслуживание государственного долга; не предоставление межбюджетных трансфертов в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов; отсутствие положительного заключения государственной экспертизы, отсутствие должным образом и в срок подготовленной проектно-сметной документации; не предоставление имущественного взноса Российской Федерации в "Фонд защиты прав граждан участников долевого строительства" для осуществления мероприятий по финансированию завершения строительства объектов незавершенного строительства многоквартирных домов; поздние сроки заключения соглашений с получателями субсидий и утверждения нормативных правовых актов, определяющих порядок их предоставления.

Необходимо отметить, что в ходе исполнения федерального бюджета ведется большой объем работ по перераспределению средств, что, в свою очередь, должно предотвращать образование остатков в еще больших размерах. Количество положительных изменений сводной бюджетной росписи составило до 3 134,2 млрд. рублей и выросло на 111,5 млрд. рублей, или на 3,7%.

Тем не менее, объем нераспределенных зарезервированных бюджетных ассигнований (открытая часть) составил 54,5 млрд. рублей и увеличился по сравнению с 2018 годом на 9% (2018 год - 49,97 млрд. рублей).

Несмотря на значительный объем неисполненных расходов федерального бюджета за 2019 год, дебиторская задолженность по выданным авансам увеличилась на 248,5 млрд. рублей, или на 6,6%, составив на 1 января 2020 года 4 000,1 млрд. рублей, (или 22% кассовых расходов федерального бюджета за 2019 год). Рост дебиторской задолженности в основном наблюдается по государственным контрактам, в том числе с длительным производственным циклом исполнения, условиями которых предусмотрены авансовые платежи до 100% их суммы. Объем просроченной задолженности увеличился на 42,2 млрд. рублей (или на 10,4%) и составил 448,4 млрд. рублей.

Анализ динамики дебиторской задолженности по расходам показывает, что за 2008 - 2017 годы темпы ее прироста значительно превышали темпы прироста расходов федерального бюджета. В 2018 году объемы дебиторской задолженности по расходам снизились, в 2019 году темпы прироста дебиторской задолженности по расходам составили 6,4%, темпы прироста расходов федерального бюджета - 9%.

С 2019 года увеличились расходы на программы, обеспечивающие достижение национальных целей развития, при одновременном соблюдении "бюджетных правил".

В течение 2019 года были увеличены бюджетные ассигнования на реализацию 42 государственных программ (далее - госпрограммы) на 956,5 млрд. рублей, или на 8,7%. При этом показатели госпрограмм не корректировались. По мнению комитета это может указывать на отсутствие связи между целями госпрограмм и их финансовым обеспечением.

Сформированные на 2019 год госпрограммы содержали те же системные недостатки, что и в предыдущие годы (отсутствие показателей или несоответствие их значений показателям указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и от 7 мая 2018 г. N 204, несоответствие документам стратегического планирования, неконкретность целей, несогласованность целей и задач, слабовыраженная или заниженная динамика показателей, а также их значительное количество (1 93 Показатель)).

По мнению комитета это может свидетельствовать о необходимости организовать процесс управления госпрограммами, обеспечив дополнительные права и ответственность исполнителей госпрограмм за их реализацию, организовать публичное обсуждение целей и показателей государственных программ, а также установить формы поощрения успешных исполнителей.

Объем неисполненных назначений по госпрограммам составил 693,6 млрд. рублей, или 5,8% показателя сводной бюджетной росписи с изменениями. Менее 90% исполнены расходы по 12 госпрограммам (обеспечение доступным и комфортным жильем, развитие Крыма, Арктической зоны, культуры и туризма, образования, фармацевтической и медицинской промышленности, судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений, воспроизводство и использование природных ресурсов, управление государственными финансами, реализация государственной национальной политики, охрана окружающей среды, космическая деятельность).

Уровень исполнения расходов на реализацию нацпроектов и комплексного плана составил 91,5%, что на 2,7 процентного пункта ниже среднего уровня исполнения расходов федерального бюджета (94,2%).

При реализации национальных и федеральных проектов Счетной палатой отмечаются недостатки, связанные не только с низким уровнем исполнения расходов на их реализацию, но и с нарушением сроков и (или) не достижением результатов и показателей, формированием значительного количества запросов на изменение паспортов национальных и федеральных проектов, предусматривающих корректировку показателей и результатов, перераспределение их финансового обеспечения. По ряду федеральных проектов отмечаются случаи, когда при практически полном исполнении бюджетных ассигнований не достигнуты плановые значения показателей (например, федеральные проекты "Укрепление общественного здоровья" и "Финансовая поддержка семей при рождении детей" нацпроекта "Демография").

Уровень кассового исполнения расходов на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАЙЛ) по итогам 2019 года составил 77,2% и оказался самым низким за 20 лет.

Объем неисполнения указанных расходов составил 192, 6 млрд. рублей, что на 58,1 млрд. рублей, или на 43,2%, больше, чем в 2018 году (134,5 млрд. рублей).

Несмотря на принимаемые Правительством Российской Федерации меры, количество объектов незавершенного строительства по 62 главным распорядителям средств федерального бюджета составило 14,5 тыс. объектов и увеличилось по сравнению с 2018 годом на 1,7 тыс. объектов, или на 13,5%.

Не введено в эксплуатацию 188 объектов или 74,9% общего количества объектов, подлежавших вводу (в 2018 году - 181 объект, или 45,5%).

Общий объем незавершенного строительства на федеральном уровне на 1 января 2020 года составил 2 142,8 млрд. рублей и снизился за год на 229,7 млрд. рублей, или на 9,7%.

По итогам 2019 года общий объем незавершенного строительства на уровне субъектов Российской Федерации по оценке Счетной палаты составил 2 951,6 млрд. рублей и увеличился за 2019 год на 60,6 млрд. рублей, или на 2,1%.

Количество объектов незавершенного строительства составило 60,1 тыс. объектов и увеличилось по сравнению с 2018 годом на 1,6 тыс. объектов, или на 2,7%.

Существенным резервом экономии бюджетных средств продолжает оставаться возможность прекращения продолжавшейся в 2019 году порочной практики планирования взносов в уставные капиталы акционерных обществ, имущественных взносов Российской Федерации и субсидий государственным корпорациям (государственной компании) без финансово-экономического обоснования потребности в бюджетных ассигнованиях и без учета остатков бюджетных ассигнований, предоставленных из федерального бюджета в предыдущие годы.

По данным Счетной палаты, общий объем временно свободных средств государственных корпораций и государственной компании по итогам 2019 года составил 184 млрд. рублей (на 1 января 2019 года - около 140 млрд. рублей), а доходы от их инвестирования за 2019 год составили 8,4 млрд. рублей (за 2018 год - около 6 млрд. рублей).

С учетом предоставленной финансовой поддержки бюджетам субъектов в 2019 году консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации исполнены с профицитом в сумме 4,7 млрд. рублей (первоначально прогнозировался дефицит в размере 156,7 млрд. рублей). Количество субъектов Российской Федерации, исполнивших консолидированный бюджет с профицитом, уменьшилось до 50 регионов (2018 год - 70). Консолидированные бюджеты 35 субъектов Российской Федерации исполнены с дефицитом (2018 году - 15).

Доходы 25 субъектов Российской Федерации более чем на 40% сформированы за счет безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, из них у 8 субъектов доля безвозмездных поступлений составляет свыше 60%.

Несмотря на сокращение на 4,2%, объем государственного долга субъектов Российской Федерации оставался значительным и составил 2 113,0 млрд. рублей.

Доля задолженности по кредитам, полученным субъектами Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, уменьшилась на 1,6 процентного пункта и составила 27,2%.

Объем остатков средств федерального бюджета на банковских депозитах на 1 января 2020 года, срок возврата которых не наступил, составил 1 799,8 млрд. рублей, что на 20,2% больше аналогичного показателя 2018 года, и является наибольшим значением с 2009 года.

Совокупный объем Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ) в рублевом эквиваленте за 2019 год увеличился в 1,9 раза и составил 7 773,1 млрд. рублей, или 7,1% ВВП. На счетах в Банке России находилось 6 137,8 млрд. рублей, или 5,6% ВВП, объем средств ФНБ, размещенных в разрешенные финансовые активы составил 1 635,3 млрд. рублей, или 1,5% ВВП.

Изменение объема связано с зачислением средств в иностранной валюте в объеме 4 122,2 млрд. рублей, отрицательной курсовой разницей за счет переоценки средств ФНБ в объеме (-) 380,4 млрд. рублей и использованием средств ФНБ в объеме 4,7 млрд. рублей.

Объем государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в рублевом эквиваленте увеличился на 976,0 млрд. рублей, или на 7,8%, и по состоянию на 1 января 2020 года составил 13 567,4 млрд. рублей (12,3% ВВП), в том числе внутренний долг - 10 171,9 млрд. рублей и внешний долг Российской Федерации - 3 395,4 млрд. рублей (54,8 млрд. долларов США).

Расходы федерального бюджета на обслуживание государственного долга Российской Федерации за 2019 год составили 730,8 млрд. рублей, или 4% от расходов федерального бюджета, что на 75,2 млрд. рублей, или на 9,3%, меньше, чем в 2018 году.

Счетная палата подтверждает, что отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год, представленный по доходам федерального бюджета, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета является достоверным.

Вместе с тем, необходимо отметить, что практически все негативные явления и недостатки исполнения федерального бюджета, отраженные в ее заключении на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год, носят регулярный, хронический характер. Большая часть содержательных замечаний повторяется на протяжении последних полутора десятков лет и до сих пор не устранена.

Вместе с тем, Министерство финансов Российской Федерации не обладает полномочиями, позволяющими окончательно преодолеть указанные негативные явления. Отправной точкой для работы по окончательному преодолению указанных явлений, могли бы стать поручения Правительства Российской Федерации уполномоченным ведомствам для организации системной работы по указанным вопросам.

Согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы коррупционные факторы не выявлены.

Учитывая вышеизложенное, комитет считает целесообразным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год".

Председатель комитета

А.Д. Артамонов