Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1048788-7 "О соглашениях, заключаемых при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья, и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1048788-7 "О соглашениях, заключаемых при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья, и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О соглашениях, заключаемых при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья, и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" (далее - законопроект) разработан во исполнение поручения заместителя председателя Правительства Российской Федерации А.Г. Хлопонина от 26 мая 2015 г.

Основной задачей законопроекта является создание правовых условий для привлечения инвестиций в нефтегазовую отрасль экономики Российской Федерации и реализации инвестиционных проектов на основе совместного осуществления юридическими лицами деятельности по разведке и добыче или по геологическому изучению, разработке технологий геологического изучения, разведке и добыче полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения углеводородного сырья, включая нефть, газовый конденсат, газ горючий природный (далее - деятельность по разработке).

Предполагается применение положений законопроекта в том числе к отношениям по разработке месторождений углеводородного сырья на участках недр федерального значения, на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф.

Практика отношений в сфере недропользования выявила отсутствие в российском законодательстве приемлемых для участников этих отношений форм осуществления совместной деятельности в указанной сфере.

В то же время в данный момент перед экономикой нефтегазовой отрасли ставятся задачи повышения инвестиционной привлекательности геологического изучения недр, увеличения притока в отрасль частных инвестиций и обеспечения использования передовых технологий. Снижение мировых цен на нефть и газ привело к падению объёма инвестиций, вкладываемых российскими и иностранными компаниями в отрасль, в особенности в проекты, связанные с разработкой и добычей трудноизвлекаемых запасов и запасов на континентальном шельфе Российской Федерации, значение которых возросло в условиях, когда российским компаниям все чаще приходится обращаться к поиску новых запасов сырья. Следует также учесть, что доступ к технологиям и капиталу традиционных западных партнеров российских нефтегазовых компаний ограничен в связи с действием экономических санкций со стороны США, Европейского Союза и ряда других стран.

Интересам инвесторов, операторов деятельности по геологоразведке и добыче, а также пользователей недр соответствуют такие соглашения, в которых все стороны сообща совершают предусмотренные договором действия, преследуя общую цель - найти, разведать, добыть и разделить между собой природные ресурсы, однако достижение этой цели в крайне малой степени зависит от усилий сторон.

Мировая практика свидетельствует о том, что подавляющее большинство поисково-разведочных проектов не приводят к коммерческому открытию запасов углеводородного сырья. Для этой отрасли экономики как ни для какой иной характерен высокий уровень риска того, что искомый результат не будет достигнут, и за немалыми затратами на поиск и разведку в этой отрасли всегда следует неопределенность, невозможность точного подсчета будущей добычи и будущих доходов.

К настоящему времени немалое число нефтяных компаний в мире и те субъекты права, которые обладают исключительным правом на добычу природных ресурсов в том или ином государстве (сами публично-правовые субъекты или компании, созданные по национальному праву), перешли к использованию такой модели их отношений, которая предполагает раздел добываемых ресурсов или выручки от их реализации, сохранение права на углеводородное сырье за обладателем права на его добычу, принятие нефтяной компанией на себя всех рисков неуспеха и несение ею всех необходимых для поиска и добычи расходов. То обстоятельство, что нефтяная компания может напрасно потратить время и деньги в течение всего периода совместной деятельности, вполне осознано ее менеджментом и акционерами и рассматривается ими как нормальный предпринимательский риск.

Такие соглашения, содержащие условие о распределении между их сторонами добытого природного сырья, заключаются и с участием российских юридических лиц, однако в подавляющем большинстве случаев они содержат оговорку о применении иностранного права. Невозможность применения к договорному обязательству положений российского обязательственного права в этих случаях в немалой степени связана с отсутствием прямого упоминания в законодательстве соответствующей договорной модели, с различными, порой полярными подходами к определению ее природы в доктрине и практике и, как следствие, с неопределенностью налоговых и иных публично-правовых последствий заключения соглашений на упомянутых условиях.

На основании вышеизложенного, законопроект предусматривает возможность заключения соглашения о сервисных рисках при осуществлении деятельности о разработке месторождений углеводородного сырья и соглашения об управлении финансированием деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья.

Законопроект не содержит норм, изменяющих порядок предоставления права пользования недрами или систему платежей за пользовании недрами, а также норм, меняющих правила налогообложения деятельности в сфере недропользования. Права и обязанности налогоплательщиков - сторон вводимых законопроектом соглашений - определяются налоговым законодательством Российской Федерации.

По соглашению о сервисных рисках при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья (далее - соглашение о сервисных рисках) стороны обязуются совместно осуществлять деятельность по разработке на определенном участке недр, части участка недр или нескольких участках недр в соответствии с условиями пользования недрами и в случае добычи углеводородного сырья и попутных полезных ископаемых распределять между собой такое сырье и ископаемые (далее - добытые полезные ископаемые) или доходы от их реализации.

Одна сторона соглашения - оператор - совершает, прежде всего, необходимые фактические действия, направленные на разработку недр, а вторая сторона - пользователь недр - предпринимает усилия по получению, сохранению и продлению права пользования участком недр. По общему правилу у сторон нет общего имущества, поскольку каждая из них совершает возложенные на нее соглашением действия, используя свое имущество и неся бремя соответствующих расходов самостоятельно. В то же время в связи с тем, что все необходимые сделки с третьими лицами одна из сторон соглашения совершает от имени всех сторон, права (требования), возникающие из таких сделок, являются для сторон соглашения общими.

В случае добычи углеводородного сырья право собственности на него возникает у той стороны, которая имеет лицензию пользователя недр, и к оператору право на добытые ресурсы переходит лишь в ходе распределения результатов совместной деятельности и только в той части, которая определена соглашением.

Общие дела ведет одна сторона (оператор), которая действует от имени всех сторон соглашения и обязана информировать об этом третьих лиц. Для целей более эффективного решения вопросов текущей деятельности по разработке законопроект закрепляет возможность создания управляющего комитета, члены которого представляют сторон и принимают решения в том порядке, который определен соглашением (что не исключает принятие решения большинством голосов и непропорциональность голосов членов комитета).

Законопроект закрепляет правило о солидарной ответственности сторон соглашения о сервисных рисках как по договорным, так и по внедоговорным общим обязательствам в отношении третьих лиц, в том числе по обязательствам, которые не были исполнены к моменту прекращения соглашения. Это правило позволит, в том числе создать эффективную правовую защиту интересов лиц, которым причинен вред в результате деятельности по разработке недр.

При этом законопроект сохраняет сложившиеся подходы к определению оснований и видов ответственности за нарушение законодательства о недрах (статья 49 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах").

Личность сторон имеет для каждой из них принципиальное значение, поэтому по общему правилу полное или частичное правопреемство в данном соглашении не допускается. Законопроект предусматривает, что сторонами соглашения о сервисных рисках могут быть юридические лица, созданные по российскому праву, а также не исключает возможности вступления иностранных юридических лиц в такие соглашения.

Положения законопроекта устанавливают диспозитивные правила управления совместной деятельностью по соглашению о сервисных рисках, изменения и расторжения соглашения, а также допускают множественность лиц на стороне оператора или на стороне пользователя недр.

Для случаев, когда характер инвестиционных отношений в сфере недропользования исключает необходимость непосредственного участия в соглашении о сервисных рисках всех лиц, финансирующих разработку недр, законопроект дополнительно предлагает для этих лиц модель соглашения об управлении финансированием деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья.

По соглашению об управлении финансированием деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья (далее - соглашение об управлении) одна сторона обязуется осуществлять финансирование участия другой стороны в соглашении о сервисных рисках, а другая сторона (управляющий товарищ) обязуется осуществлять от своего имени и в общих интересах права и обязанности оператора по соглашению о сервисных рисках в целях последующего распределения между сторонами соглашения об управлении полученных полезных ископаемых или доходов от их реализации.

Общая цель сторон этого соглашения заключается в финансировании и последующем распределении между ними полученных управляющим товарищем углеводородного сырья или доходов от их реализации. В соглашении может участвовать несколько лиц, однако одно из них обязательно должно принять на себя функции управляющего товарища. Проект не исключает многостороннего характера такого соглашения.

Каждый участник соглашения об управлении финансирует часть расходов в определенной доле от общих расходов и получает такую же долю в компенсационной части распределяемых ресурсов или доходов от их реализации.

Законопроект допускает также возможность дополнительной договоренности любых двух участников данного соглашения, в силу которой один из них обязуется покрывать полностью или частично расходы другого (финансировать его), что даст право финансирующей стороне сделки увеличить свою долю в распределяемых результатах совместной деятельности.

В соглашении об управлении по общему правилу невозможна замена участника соглашения, а выход из соглашения не дает права выходящему из него лицу на возврат потраченных в ходе исполнения соглашения средств. Ограничен и круг лиц, которые могут быть участниками соглашения об управлении, причины такого ограничения указаны выше.

Общее имущество участников соглашения об управлении не образуется, поскольку вносимые каждым из них платежи направляются непосредственно на оплату расходов управляющего товарища, связанных с его участием в соглашении о сервисных рисках в качестве оператора. Полученные управляющим товарищем природные ресурсы распределяются между сторонами соглашения об управлении в порядке, определяемом этим соглашением.

Общие дела ведет управляющий товарищ, который действует от имени всех сторон соглашения, если иное не предусмотрено этим соглашением. Потраченные им при ведении общих дел средства наряду с иными расходами относятся к общим расходам всех участников этого обязательства.

Законопроект также уточняет положения Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", в статье 9 устанавливая, что пользователи недр вправе осуществлять пользование недрами с привлечением других лиц по договорам подряда, трудовым договорам, соглашениям о сервисных рисках и в предусмотренных законом случаях по иным соглашениям, и в статье 27 в части сохранения прав на геологическую информацию за пользователем недр, который привлекал для получения информации чужие средства.

Применение положений законопроекта к экономическим отношениям в названной выше сфере позволит за счет законодательного закрепления специальных форм взаимодействия между субъектами отношений по разработке на участках недр, содержащих месторождения углеводородного сырья, создать эффективные инструменты для привлечения инвестиций в геологическое изучение и разведку месторождений.

Ожидаемый экономический эффект от введения в действие новых конструкций усилится также за счет внедрения новых технологий в разработку участков недр и ускорения разработки запасов.

Принятие законопроекта позволит также повысить привлекательность российской юрисдикции для внутренних и внешних инвесторов, осуществляющих вложения в нефтегазовую отрасль.

Принятие законопроекта не повлияет на реализацию основных мероприятий и достижение показателей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Законопроектом не вводятся дополнительные обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также не вводятся дополнительные обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О соглашениях, заключаемых при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья, и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"

Принятие и реализация проекта федерального закона "О соглашениях, заключаемых при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья, и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, и не связано с вопросами, указанными в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

Полномочия, связанные с реализацией законопроекта, будут осуществляться в пределах установленных Правительством Российской Федерации предельной численности и фонда оплаты труда работников центрального аппарата соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных им в федеральном бюджете на руководство и управления в сфере установленных функций.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О соглашениях, заключаемых при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья, и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"

Принятие Федерального закона "О соглашениях, заключаемых при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья, и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с реализацией федерального закона "О соглашениях, заключаемых при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья, и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"

Принятие предлагаемого проекта федерального закона "О соглашениях, заключаемых при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья, и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актов.