Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1060806-7 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1060806-7 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Введение демпфирующего механизма в формулу расчета цены моторного топлива (автомобильного бензина и дизельного топлива) стало результатом реакции Правительства Российской Федерации на резкий рост цен на моторные топлива в конце весны 2018 года. Основной целью демпфирующего механизма является смягчение воздействия внешней конъюнктуры на внутренний рынок моторного топлива. Данный механизм официально стал применяться с I квартала 2019 года, но в связи с тем, что динамика цен на нефтепродукты на мировом рынке отличалась от расчетных значений, что в свою очередь стало причиной роста убытков организаций нефтепереработки, его параметры в скором времени вынуждены были скорректировать.

В действующей редакции пункта 27 статьи 200 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) демпфирующий механизм () выступает надстройкой к акцизу на нефтяное сырье. В связке два параметра акциз на нефтяное сырье () и демпфирующий механизм () определяются по формулам, указанным в пункте 8 статьи 193 и пункте 27 статьи 200 НК РФ ¹, ²

Акциз на нефтяное сырье () - базовая величина налогового вычета. Ее смысл в том, чтобы компании не злоупотребляли экспортными поставками нефти, а отправляли её на переработку и дальнейшую реализацию продуктов нефтепереработки. Он всегда положительный, но может быть равен нулю, если компания не выполняет нормативов по производству и реализации моторного топлива через биржу (АО "СПбМСТБ).

Демпфирующий коэффициент () - это субсидия нефтяным компаниям, которая будет положительной, если нетбэк (значение индекса экспортной альтернативы, рассчитывается ФАС: https://fas.gov.ru/pages/pokazateli-dla-vycheta-akciza) выше расчетной цены (в 2020 году для автомобильного бензина = 53 600 рублей, для дизельного топлива = 48 300 рублей) и отрицательной - если ниже. Однако компенсироваться компаниям будет не вся разница, а только часть по следующим нормативам: для автомобильного бензина = 0,68, для дизельного топлива = 0,65.

Объем выплачиваемых нефтяными компаниями налогов с февраля 2020 года стал значительно расти, он не перекрывает сумму налоговых вычетов, поэтому субсидирование отражается в бухгалтерском балансе нефтяных компаний. Реальных трансфертов из бюджета не происходит и данный вопрос в законодательном порядке до сих пор не решен.

Акциз на нефтяное сырье сначала начисляется на каждую тонну, отправленную на переработку нефти. В июне 2020 года его значение составляло порядка 1 145 рублей за тонну нефтяного сырья. После начисления вычитается в двойном размере, то есть вычитывается 2 290 рублей с каждой тонны нефтяного сырья. Однако вычитается с поправкой на демпфирующий коэффициент. Если - положительная величина, то сумма вычета увеличивается, а если отрицательная, то, напротив, уменьшается.

Важно отметить, что в действующей редакции формулы расчета демпфирующего механизма () были допущены несколько существенных ошибок.

Во-первых. - демпфер практически никак не привязан к ценам на внутреннем рынке моторного топлива. Ключевые параметры расчетов - это условное значение средней оптовой цены реализации автомобильного бензина и дизельного топлива, а также индексы экспортной альтернативы (нетбэк). И, если нетбэки отображают реальность для отечественных поставщиков сырья и нефтепродуктов на мировых рынках, то условные значения средних оптовых цен - чисто умозрительные параметры, которые формулировались на основе пиковых значений оптовых цен на конце 2018 года (позднее, были незначительно скорректированы в сторону понижения, при этом каждый год они индексируются на 5%). Данная уязвимость формулы расчета демпферного механизма - искажает поведение внутренних цен, заставляя их адаптироваться не под рыночную конъюнктуру, а под завышенные значения условных параметров.

Во-вторых, параметры демпферного механизма рассчитывались для "нормальных условий" мирового рынка нефтепродуктов, когда цены на них были выше 70 долларов за баррель. Расчеты не предполагали существенных отклонений от заданных значений. Наступивший с 2020 года текущий уровень падения цен на нефтепродукты не прогнозировался в качестве возможного в процессе формирования демпферного механизма.

В-третьих, демпфирующие надбавки можно обнулить только в случае получения положительных субсидий нефтяными компаниями. Так, если среднее значение цены на АО "СПбМТСБ" за месяц выше условного значения средней оптовой цены на 10%, признается равным нулю. Если же цены на мировом рынке низкие, а нефтяники вынуждены платить плюсом к акцизу значительные отчисления с каждой тонны нефтепродуктов, поставленной внутри России, обнулить демпферный механизм () нельзя. В 2019 году была изъята нижняя планка, при выходе средней оптовой цены за пределы которой компаниям переставал начисляться демпфирующий вычет (-10% от условного значения средней оптовой цены реализации автомобильного бензина 5-го экологического класса и дизельного топлива на территории России). Эта ситуация является наиболее важной острой проблемой в нынешней редакции - действующей формулы расчета демпфирующего механизма, так как сама по себе данная конфигурация этого механизма не создает компаниям стимулов снижать внутренние оптовые цены.

Указанные проблемы касаются лишь текущей редакции демпфирующего механизма. Однако и сама концепция демпфирующего механизма обладает явными недостатками.

Во-первых, демпфер - это искусственный бенчмарк, поправка к индексу экспортной альтернативы. Он нужен, чтобы скорректировать ключевой бенчмарк оптового рынка, т.е. данный механизм необходим для формирования нового бенчмарка. Если нетбэк растет, оптовая цена обычно также растет, пусть и не в равной степени. И, чем стремительнее растет нетбэк, тем значительнее увеличится оптовая цена. Решение о продаже на внутренний или же на внешний рынок принимается каждой компанией как в рамках заключения долгосрочных контрактов, так и краткосрочных. Нетбэк можно рассчитывать в моменте, все данные для этого есть. Именно поэтому нетбэк - хороший бенчмарк. Демпфер же рассчитываются, исходя из средних значений за месяц. Возникает проблема временного лага и корректного экономического расчета. Сложно учитывать налоговый вычет на волатильных рынках. Демпфер не может и не выполняет функцию бенчмарка.

Во-вторых. серьезным риском является стимулирование оппортунистического поведения компаний. Параметры демпфирующего механизма настроены так, что стимулы к снижению оптовой цены буквально отсутствуют. В случае положительного демпфера ничто не останавливает компанию от повышения внутренних цен и получения дополнительной прибыли с каждой конкретной сделки. В случае его отрицательного значения складываются стимулы к компенсации за счет внутреннего рынка (именно этот эффект мы наблюдаем сегодня).

В-третьих, пресечение действий оппортунистического поведения компаний будет происходить в процессе переговоров с регуляторами, заключающихся в угрозах установления чрезвычайно высокой экспортной пошлины. В данном случае проблемой являются и временной лаг, и административные риски, вытекающие из формата самого демпфирующего механизма.

Таким образом, несовершенство демпфера - () видно еще на этапе теоретического анализа действующей формулы его расчета. В свою очередь, эмпирические и фактические данные подтверждают указанные недостатки.

В настоящее время, чем ниже индекс экспортной альтернативы на нефтепродукты, тем выше дополнительная налоговая нагрузка на каждую тонну моторного топлива, поставляемую на внутренний рынок. Сегодня мы наблюдается потрясающий парадокс: несмотря на снижение закупочной цены сырья для НПЗ (вследствие падения мировых цен на нефть) биржевые цены растут. В марте 2020 года при поставке тонны автомобильного бензина 5 экологического класса помимо акциза в 12 752 рубля на каждую тонну НПЗ нужно было заплатить порядка 12,5 тысяч, в апреле - около 19 тысяч рублей, в мае - почти 13 тысяч рублей. Совокупная налоговая нагрузка на каждую тонну бензина, поставленную на внутренний рынок, выросла с 12 752 рублей в среднем до 27,5 тысяч рублей. Если переводить в литры, то с 9 рублей за литр выросла нагрузка по ценам до 20,5 рублей. В текущих условиях демпферный механизм стал налогом на кризис цен на рынке нефтепродуктов. В этих условиях обнулить возможно только в том случае, если средняя оптовая цена на нефтепродукты за месяц будет выше 58 960 рублей за тонну или 44 рубля за литр.

Но такие средние цены на нефтепродукты были невозможны, пока регуляторы вместо отмены демпферного механизма не вмешались в очередной раз в процесс регулирования цен и условий формирования цен на российском рынке нефтепродуктов. Так, ими был введен запрет на импорт нефтепродуктов и снижены нормативы обязательных объемов их реализации на бирже. В мае 2020 года ФАС и Минэнерго России выпустили совместный приказ о временном (до 30 июня 2020 г.) снижении в 2 раза нормативов биржевых продаж нефтепродуктов: бензина с 10% до 5%, дизтоплива - с 6% до 3%, авиатоплива - с 10% до 5%, мазута - с 2% до 1%, СУГ - с 5% до 2,5% (от объема производства). Это решение вызвало снижение предложения на рынке моторного топлива, однако в то же время спрос начал восстанавливаться. В результате, сначала крупнооптовые, а затем и мелкооптовые цены начали расти. Конечно, организации нефтепереработки ушли от убытков, получив возможность компенсировать налоговую нагрузку за счет роста оптовых цен. Однако, этот рост цен на внутреннем оптовом рынке неизбежно будет сказываться при формировании цен на моторное топливо в розничном секторе.

Ситуация с дизельным топливом аналогичная. Демпфирующие выплаты в бюджет в текущих условиях - это колоссальные средства для экономики НПЗ и не самые значительные для бюджета. Сумма демпфирующих изъятий с нефтепереработки уже приблизилась к общей сумме субсидий за весь период действия демпферного механизма. При этом весьма важным является тот факт, что изначально демпферный механизм рассматривался в качестве инструмента субсидирования, и речь в Правительстве РФ при его введении шла о компенсации выпадающих доходов. В этом году ситуация полностью изменилась. В текущих условиях демпфер стал налог на кризис. Минфин России не прогнозировал в федеральном бюджете 2020 года бюджетных доходов от нефтеперерабатывающих компаний механизма при вынужденной уплате ими сумм при применении демпфирующего механизма, поэтому аргумент о выпадающих доходах в рамках федерального бюджета 2020 года некорректен.

Таким образом, именно демпферный механизм:

- создает серьёзные риски необратимого ущерба для топливной инфраструктуры страны;

- стимулирует распространение нефтепродуктов ненадлежащего качества;

- является главным тормозом на внутреннем рынке моторного топлива, не дающим оптовым ценам на топливо снижаться в соответствии с рыночной конъюнктурой, что, как следствие, делает принципиально невозможным снижение и розничных цен.

Необходимо в срочном порядке приостановить действие демпфирующего механизма вплоть до нормализации ситуации на внутреннем рынке моторного топлива. В то же время представляется целесообразным сохранить действие акциза на нефтяное сырье, целевая функция которого - стимулирование поставок моторного топлива на внутренний рынок и модернизация НПЗ в направлении выпуска продукции с высоким качеством и более высокой добавленной стоимостью.

Законопроектом предлагается отменить все параметры, которые были внесены в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с изменением параметров демпферного механизма, на обслуживание которого по первоначальным расчетам требовались дополнительные средства из федерального бюджета.

Данное законодательное предложение в законопроекте было сформулировано в результате экспертно-аналитических исследований и оценки последствий применения демпфирующего механизма нефтеперерабатывающими компаниями, на протяжении всего времени его действия, осуществленных Аналитическим центром Союза независимых участников топливного рынка "Независимый топливный союз".

В частности, в законопроекте предлагается:

абзац восьмой пункта 1 и пункт 11 статьи 342.5 НК РФ считать утратившими силу;

абзац двенадцатый подпункта 1 пункта 8 статьи 343.5 НК РФ изложить новой редакции с учетом изменений, внесенных в статью 342.5 НК РФ;

коэффициент (из формул расчета и ), корректирующий смысл которого исчезает в условиях отсутствия демпфирующего механизма в силу отсутствия необходимости в поиске источника замещения выпадающих доходов, появившейся в 2019 году при изменении параметров демпфера;

коэффициент из формулы расчета демпфера по керосину в связи с отменой демпфера в части автомобильного бензина и дизельного топлива и заменить на ;

коэффициент и из формулы расчеты акциза на средние дистилляты в связи с отменой демпфера в части автомобильного бензина и дизельного топлива.

Также в рамках законопроекта некоторые статьи второй части Налогового кодекса Российской Федерации переформулированы в соответствии с базовыми изменениями.

Принятие предлагаемых в законопроекте изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации безусловно позволит стабилизировать ценовую политику на внутреннем рынке моторного топлива и заложить основу для внедрения возможности установления цен на моторное топливо адекватным колебаниям цен на нефтепродукты на внешнем рынке, поставляемым на экспорт, что положительно скажется во всех сферах экономики страны.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской" не потребует дополнительных финансовых затрат в 2020 году, покрываемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

По оценкам Министерства финансов Российской Федерации, объем поступления от демпфирующей компоненты () в 2020 году может составить более 350 млрд рублей, которые будут направлены в Фонд национального благосостояния. В то же время, в 2019 году расходы федерального бюджета на покрытие компенсации нефтяникам по демпферу, согласно оценкам Минфина России, составили около 300 млрд рублей. При этом, в 2019 году Минфин России прогнозировало сумму выпадающих доходов в рамках субсидирования нефтяных компаний по демпфирующей компоненте в объеме 77,6 млрд рублей. Однако, изменение внешней конъюнктуры привело к образованию профицита в этой части бюджетных доходов. Ввиду продолжения волатильности цен на нефтепродукты на мировых рынках, возникшей в конце 2019 года, колебания нефтяных цен с трудом поддаются точному прогнозированию в горизонтах более 1 года.

Таким образом, несмотря на наличие незапланированных выпадающих доходов в федеральном бюджете на 2020 год, в перспективе необходимо установить, что при формировании доходной части федерального бюджета доходы по демпфирующей компоненте от нефтеперерабатывающих компаний, осуществляющих поставку моторного топлива на внутренний рынок, не включаются в перечень налогов, сборов, акцизов, пошлин, поступающих в федеральный бюджет. В свою очередь подобная ситуация грозит возникновением непрогнозируемых негативных проблем на внутреннем рынке моторного топлива, банкротством нефтяных компаний, а также среднего и малого бизнеса в этой сфере, которые вынуждены платить сверх установленных сборов налог на кризис, а также развитием ситуации с непредвиденными расходами федерального бюджета, вынужденного субсидировать нефтяные компании тогда, когда последние получают наибольшие прибыли.

------------------------------

¹ Условия начисления и расшифровку параметров формулы см. в НК РФ Ч. 2 ст. 193 п. 8

² Условия начисления и расшифровку параметров формулы см. в НК РФ Ч. 2 ст. 200 п. 27

------------------------------

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации"

Принятие Федерального закона " О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других актов федерального законодательства.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации"

Принятие Федерального закона " О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" потребует разработки:

1) проекта приказа Федеральной антимонопольной службы "О внесении изменений в приказ Федеральной Антимонопольной службы России от 30.10.2019 N 1443/19 "Об утверждении порядка расчета показателей ЦАБрт, ЦДТрт, ТАБм, ТДТм, ЦКЕРрт, а также расчетов средних за налоговый период оптовых цен реализации в Российской Федерации и на базисах поставки, расположенных в Дальневосточном федеральном округе, автомобильного бензина АИ-92 класса 5 и дизельного топлива 5 класса";

2) проекта приказа Федеральной налоговой службы России "О внесении изменений в приказ ФНС России от 15 октября 2019 года N MMB-7-3/517@ "Об утверждении формы налоговой декларации по акцизам на нефтяное сырье, порядка ее заполнения, а также формата представления налоговой декларации по акцизам на нефтяное сырье в электронной форме".