Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1051718-7 "О федеральной территории "Сириус", внесенный депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым и сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1051718-7 "О федеральной территории "Сириус", внесенный депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым и сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 1051718-7 "О федеральной территории "Сириус" (далее - законопроект), внесенный депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым и сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом и отмечает следующее.

Законопроект разработан в соответствии с частью 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), предусматривающей, что на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории; организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом.

Положения законопроекта в соответствии с Конституцией РФ устанавливают правовые основы функционирования федеральной территории "Сириус", в том числе регулируют отношения, возникающие в связи с ее созданием, организацией деятельности органов публичной власти, а также с осуществлением экономической и иной деятельности в границах указанной территории (статья 1).

Согласно части 1 статьи 2 законопроекта под федеральной территорией "Сириус" (далее - федеральная территория) понимается имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором в соответствии с Федеральным законом "О федеральной территории "Сириус" в целях обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности.

Положения законопроекта устанавливают границы федеральной территории и порядок их изменения, полномочия, осуществляемые органами публичной власти на данной федеральной территории и особенности их реализации, особенности осуществления полномочий федеральных государственных органов, органов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в федеральной территории, систему органов публичной власти данной федеральной территории, порядок участия граждан в управлении указанной федеральной территорией, экономические основы деятельности органов публичной власти федеральной территории.

В соответствии с частью 1 статьи 18 законопроекта его положения вступают в силу со дня его официального опубликования. Частью 2 этой же статьи законопроекта предусматривается, что со дня вступления в силу Федерального закона "О федеральной территории "Сириус" и до 31 декабря 2025 года действует переходный период, в течение которого решаются вопросы организации функционирования федеральной территории "Сириус".

Вместе с тем необходимо учитывать, что реализация законопроекта потребует внесение изменений в целый ряд законодательных актов, конкретизирующих и развивающих его положения. К ним, в частности, относятся Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и многие другие законодательные акты. В представленном вместе с законопроектом перечне федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О федеральной территории "Сириус" указано всего 47 таких законодательных актов.

Полагаем, что в целях четкого и системного определения статуса федеральной территории "Сириус", особенностей организации деятельности органов публичной власти и осуществления ими полномочий на соответствующей территории, определения ориентиров и задач обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития федеральной территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, условий и особенностей осуществления экономической и иной деятельности в границах указанной территории было бы целесообразно рассматривать законопроект вместе с пакетом законопроектов, предусматривающих внесения хотя бы базовых (концептуальных) изменений в указанные законодательные акты, подлежащих прниятию в целях реализации законопроекта или описать данные вопросы в пояснительной записке к нему.

В нормах законопроекта (статья 1, части 3 статьи 2, часть 2 статьи 3, статьи 8-10 и другие) вводится и используется понятие органы публичной власти федеральной территории "Сириус". Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно части 2 статьи 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Нормы части 2 статьи 32 и статьи 33 Конституции РФ предусматривают соответственно, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Вместе с тем в нормах законопроекта правовое положение органов публичной власти федеральной территории "Сириус" четко не определено, то есть не понятно, каким статусом наделяются данные органы (с учетом особенностей, предусмотренных законопроектом): органов государственной власти, органов местного самоуправления или приобретают в силу части 1 статьи 67 Конституции РФ особый публично-правовой статус в связи с осуществлением ими одновременно отдельных государственных полномочий Российской Федерации, ее субъектов и полномочий органов местного самоуправления городского округа по решению вопросов местного значения.

Согласно части 3 статьи 18 законопроекта словосочетания федеральная территория "Сириус" и муниципальное образование городской округ Сириус Краснодарского края используются в одном значении, если иное не предусмотрено Федеральным законом "О федеральной территории "Сириус". При этом нормами статьи 2 Закона Краснодарского края от 03.04.2020 N 4266-КЗ "Об установлении границ муниципального образования городской округ Сириус Краснодарского края и о наделении его статусом городского округа" муниципальное образование "городской округ Сириус Краснодарского края" наделяется статусом городского округа и его административным центром определяется поселок городского типа Сириус.

Полагаем, что с учетом того, что в части 1 статьи 2 законопроекта предусмотрено, что под федеральной территорией "Сириус" понимается имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, возникает неопределенность в статусе данной федеральное территории: муниципальное образование со статусом городского округа Сириус, особенности которого будут определяться Федеральным законом "О федеральной территории "Сириус" или особое публично-правовое образование, имеющее общегосударственное стратегическое значение, не являющееся муниципальным образованиям.

Нормы части 2 статьи 3 законопроекта предусматривают, что по вопросам обеспечения функционирования федеральной территории "Сириус", а также по вопросам осуществления инновационной и научно-технологической деятельности в пределах границ федеральной территории "Сириус" органы публичной власти федеральной территории "Сириус" вправе будут вносить Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации предложения о разработке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Согласно части 7 статьи 4 законопроекта по вопросам полномочий, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом "О федеральной территории "Сириус" на федеральной территории "Сириус" органами государственной власти Краснодарского края, органы публичной власти федеральной территории "Сириус" вправе будут направлять высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) Краснодарского края предложения о принятии соответствующих нормативных правовых актов.

Правовое значение указанных предложений, порядок их рассмотрения и принятия по ним решений соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) Краснодарского края нормами законопроекта не регулируется.

Нормами статьи 5 законопроекта предусматривает возможность издания органами публичной власти федеральной территории "Сириус" во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации обязательных для исполнения на указанной территории нормативных правовых актов. Вместе с тем непонятно, почему в законопроекте не упоминается о возможности принятия указанными органами ненормативных правовых актов.

В силу положений части 1 статьи 10 законопроекта систему органов публичной власти федеральной территории "Сириус" будут составлять совет федеральной территории "Сириус" - представительный орган федеральной территории "Сириус"; глава федеральной территории "Сириус" - высшее должностное лицо федеральной территории "Сириус"; администрация федеральной территории "Сириус" - исполнительно-распорядительный орган федеральной территории "Сириус". Кроме того, в части 2 этой же статьи законопроекта предусматривается, что в соответствии с Федеральным законом "О федеральной территории "Сириус" и иными федеральными законами, а также Уставом федеральной территории "Сириус" могут быть предусмотрены также иные органы публичной власти федеральной территории "Сириус". Вместе с тем нормами законопроекта возможность создания иных органов публичной власти федеральной территории не предусмотрено.

В часть 1 статьи 11, в перечень форм участия граждан в управлении федеральной территорией "Сириус", согласно нормами статьи 26.1 Федерального закона N 131-ФЗ, вступающим в силу с 1 января 2021 года, необходимо включить инициативные проекты.

В соответствии с частью 1 статьи 12 законопроекта Совет федеральной территории "Сириус" будет формироваться на 5 лет в составе 17 членов, из которых:

1) 9 - избираются в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдуме на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

2) 3 - назначаются Президентом Российской Федерации;

3) 3 - назначаются Правительством Российской Федерации;

4) 1 - назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) Краснодарского края;

5) глава федеральной территории "Сириус", который входит в состав Совета федеральной территории по должности.

Вместе с тем в пояснительной записке к законопроекту не указывается критерии или обоснования, в соответствии с которыми в законопроекте было определено общее количество членов совета, а также их часть, которая избирается. В законопроекте также не определены полномочия главы федеральной территории "Сириус", в связи с вхождением его в состав Совета данной территории, в частности, в законопроекте не указывается будет ли данный глава обладать в Совете правом решающего голоса, то есть голосовать наравне с другими членами Совета по всем вопросам, отнесенным к компетенции Совета.

Кроме того, в законопроекте не определены случаи, когда 9 членов Совета будут избираться на выборах, а когда на референдуме. При этом необходимо учитывать, что в настоящее время законодательство Российской Федерации не предусматривает возможность избрания депутатов всех уровней на референдуме.

Нормы части 6 статьи 12 законопроекта предусматривают, что лица, избранные (назначенные) членом Совета федеральной территории "Сириус", замещают государственные должности Российской Федерации. При этом в силу части 9 этой же статьи законопроекта члены Совета федеральной территории "Сириус", осуществляющие свои полномочия на непостоянной основе, вправе будут совмещать свое членство в Совете федеральной территории "Сириус" с замещением государственных должностей Российской Федерации и Краснодарского края, должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и Краснодарского края.

Полагаем, что указанное положение законопроекта нуждается в дополнительном обосновании и обсуждении, поскольку, в частности, согласно части 6 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы.

Согласно пункту 9 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы, быть депутатами иных законодательных (представительных) органов государственной власти или представительных органов муниципальных образований, выборными должностными лицами местного самоуправления. При этом выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы в случае: избрания или назначения на государственную должность; избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

В части 13 статьи 12 законопроекта определен перечень случаев досрочного прекращения полномочий члена Совета федеральной территории "Сириус" на основании решения Совета федеральной территории "Сириус" (смерти, отставки по собственному желанию, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным и ряд других). Полагаем, что предлагаемая редакция указанных положений законопроекта нуждается в уточнении, поскольку досрочного прекращения полномочий члена Совета должна осуществляться не просто на основании решения Совета, а Совет должен принимать соответствующее решение в связи с возникновение указанных случаев. Кроме того, в данный перечень необходимо включить случай досрочного прекращения полномочий члена Совета, избранного на выборах, в связи с его отзывом избирателями.

Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ структура администрации федеральной территории "Сириус" определяется главой федеральной территории "Сириус". Вместе с тем в целях обеспечения баланса интересов Совета и его главы в законопроекте необходимо предусмотреть, что структура администрации федеральной территории "Сириус" определяется Советом по представлению главы федеральной территории "Сириус", как это установлено в части 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ в отношении определения структуры местной администрации муниципального образования.

В целом принятие законопроекта, надо полагать, будет способствовать созданию условий и механизмов для развития инновационной научно-технологической деятельности в федеральной территории "Сириус", реализации масштабных инфраструктурных проектов и формированию инвестиционной привлекательности федеральной территории "Сириус", расширению доступа граждан и юридических лиц к участию в перспективных образовательных, научных и научно-технических проектах.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко