Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 24 ноября 2020 г. на проект федерального закона N 1023318-7 "О внесении изменений в статью 57 Земельного кодекса Российской Федерации" (в части уточнения случаев возмещения правообладателям земельных участков убытков, возникающих в связи с правовым регулированием использования земли), внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 24 ноября 2020 г.
на проект федерального закона N 1023318-7 "О внесении изменений в статью 57 Земельного кодекса Российской Федерации"
(в части уточнения случаев возмещения правообладателям земельных участков убытков, возникающих в связи с правовым регулированием использования земли),
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям (далее также - Комитет) рассмотрел проект федерального закона 1023318-7 "О внесении изменений в статью 57 Земельного кодекса Российской Федерации" (в части уточнения случаев возмещения правообладателям земельных участков убытков, возникающих в связи с правовым регулированием использования земли), внесенному Правительством Российской Федерации (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, он разработан во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) от 05.03. 2020 N 11-П по делу о проверке конституционности подпунктов 4 и 5 пункта 1 и пункта 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.С. Бутримовой. Постановлением перечисленные положения Земельного кодекса Российской Федерации признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они не позволяют однозначно определить условия, при которых должно осуществляться возмещение убытков в случае, когда права собственника земельного участка ограничиваются правомерными действиями органа власти по установлению зоны с особыми условиями использования территории.

Конституционный Суд отметил, что статья 35 Конституции Российской Федерации, закрепляя недопустимость принудительного отчуждения имущества для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения, предполагает (во взаимосвязи с ее статьями 17, 19, 34 и 55) необходимость предоставления лицу возмещения не только в случае обусловленного государственными нуждами прекращения права частной собственности. Она предполагает необходимость возмещения также при таком административно-регулятивном воздействии в публичных интересах со стороны органов власти, которое предусматривает умаление содержания права собственности этого лица, уменьшение стоимости имущества, снижение его потребительских свойств либо усечение допустимых способов его использования. Таким образом, Конституционный Суд по существу констатировал, что подобное административно-регулятивное воздействие представляет собой косвенное изъятие собственности в ее конституционно-правовом смысле

Конституционный Суд отметил также, что перечисленные положения Конституции Российской Федерации развиваются в статье 57 Земельного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает механизм возмещения убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости. При этом статья 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации, определяющая особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, является по своему содержанию частным случаем нормы, закрепленной в статье 57 Кодекса.

Признавая положения статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации неконституционными в силу их неопределенности, Конституционный Суд указал, что федеральному законодателю надлежит внести в действующее правовое регулирование изменения в части условий возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления по ограничению прав собственника земельного участка.

Во исполнение названного постановления Конституционного Суда законопроект предлагает:

1) дополнить подпункт 4 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации указанием на незакрытый перечень случаев, в которых убытки, обусловленные ограничением прав на землю, подлежат возмещению (а именно, в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории, публичного сервитута, резервированием земельного участка для государственных и муниципальных нужд);

2) дополнить подпункт 5 пункта 1 статьи 57 Кодекса указанием на то, что убытки, причиненные изменением целевого назначения земельного участка при его переводе из одной категории земель в другую возмещаются только при включении земельного участка правообладателя в границы особо охраняемой природной территории без его изъятия либо при включении такого земельного участка в границы населенного пункта без согласия правообладателя.

Таким образом, законопроектом определен только примерный перечень административно-регулятивных воздействий органов власти, которые могут порождать негативные последствия в имущественной сфере правообладателей земельных участков, подлежащие возмещению. Это представляется недостаточным. Конституционный Суд указывал на необходимость в целом определить условия возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления по ограничению прав собственника земельного участка, что требует более общего и комплексного подхода.

1. В законопроекте не учитывается, что основным доводом Конституционного Суда, в связи с которым подпункты 4 и 5 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, является отсутствие определенности в части оснований возмещения вреда. Из текста статьи 57 Кодекса в редакции законопроекта, как и прежде, однозначно не следует, что основанием возмещения являются не какие-либо нарушения, допущенные органами власти при принятии перечисленных решений, а правомерные действия по ограничению в публичных интересах прав частных лиц на земельные участки. Конституционный Суд разъяснил, что правовая природа компенсации, предусмотренной в этой статье, предполагает возмещение вреда, причиненного именно правомерными действиями. Законопроект же соответствующих уточнений в статью 57 Земельного кодекса Российской Федерации не вносит.

2. Поскольку речь идет об убытках, причиненных правомерными действиями органов публичной власти, необходимо учитывать, что гражданское законодательство, устанавливающее общие правила возмещения вреда (убытков), предусматривает существенные различия в правилах, касающихся возмещения вреда причиненного правомерными (статья 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации) и неправомерными (статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации) действиями органов публичной власти. Они заключаются в том, что убытки, причиненные правомерными действиями (1) подлежат компенсации, а не возмещению (принцип полного возмещения в данном случае может не применяться), (2) компенсируются не во всех случаях, а только в случаях, предусмотренных законодательством. Такое решение обусловлено тем, что речь идет об имущественном ущербе, причиняемом правомерными действиями органов власти, предпринимаемыми с целью обеспечения общественных интересов. Смысл ограниченного объема возмещения состоит в том, что угроза необходимости выплаты такого возмещения из государственного или муниципального бюджета не должна выступать в качестве непреодолимого препятствия для реализации органами публичной власти насущных публичных нужд и правомерных управленческих решений.

Законопроект в этой части изменений в статью 57 Земельного кодекса Российской Федерации не вносит. В действующей редакции данная статья регулирует возмещение как неправомерно причиненного вреда (например, вследствие ухудшения качества земель), так и вреда причиненного правомерными действиями не дифференцируя при этом объема такого возмещения и не разделяя указанные ситуации терминологически.

3. Законопроект также не учитывает, что одним из наиболее действенных и распространенных способов ограничения прав на землю является установление разрешенного использования земельного участка. Разрешенное использование раскрывает назначение земельного участка и в таком качестве определяет границы, пределы осуществления права собственности на него. Поскольку при установлении разрешенного использования для той или иной территориальной зоны публичная власть, прежде всего, имеет в виду публичные, общественные интересы, изменения в правилах землепользования и застройки или ином документе, устанавливающем разрешенное использование земель (лесохозяйственном регламенте, положении об особо охраняемой природной территории) могут вести к "умалению содержания права собственности, уменьшению стоимости имущества, снижению его потребительских свойств либо усечению допустимых способов его использования", т.е. тем негативным имущественным последствиям, которые в соответствии с постановлением Конституционного Суда должны подлежать возмещению. Таким образом, косвенное изъятие собственности, которое может происходить в результате изменения разрешенного использования земельного участка, также требует компенсации.

4. Как указано выше законопроект перечисляет в статье 57 Земельного кодекса Российской Федерации установление зоны с особыми условиями использования в качестве случая, когда может осуществляться возмещение убытков правообладателям земельных участков. Однако регулированию возмещения убытков в результате установления зон с особыми условиями использования территории посвящена отдельная статья 57.1 Кодекса, что порождает вопрос о соотношении двух статей. В этой связи полагаем, что в целях единообразного подхода к возмещению убытков в случае ограничения прав на земельные участки целесообразна комплексная переработка статей 57 и 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в том числе в части однозначного определения оснований наступления и прекращения условий для возмещения убытков.

Изложенные замечания в целом могут быть учтены при доработке законопроекта ко 2 чтению.

В этой связи Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает законопроект с условием устранения изложенных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев