Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1070361-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в части определения порядка приостановления работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта культурного наследия, нарушить их целостность и сохранность)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1070361-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в части определения порядка приостановления работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта культурного наследия, нарушить их целостность и сохранность)"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в части определения порядка принудительного приостановления работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта культурного наследия, нарушить их целостность и сохранность)" разработан в целях обеспечения сохранности и недопустимости ухудшения состояния объектов культурного наследия, включённых в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и архитектуры), (далее - Реестр), выявленных объектов культурного наследия, усиления роли государства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, повышения уровня правовой сознательности граждан.

Анализ результатов деятельности по содействию региональному органу охраны объектов культурного наследия Краснодарского края - управлению государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края (далее - Управление) в вопросах осуществления государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, расположенных на территории муниципального образования город Краснодар, показал, что имеется пробел в правовом регулировании правоотношений, возникающих в связи с отказом собственника объекта культурного наследия, включённого в Реестр, выявленного объекта культурного наследия, иного лица, владеющего таким объектом, а также, лица, осуществляющего проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), работ по использованию лесов и иных работ, добровольно приостановить указанные работы после получения соответствующего предписания от органа охраны объектов культурного наследия.

Характерным примером является ситуация, сложившаяся вокруг объекта культурного наследия регионального значения "Дом жилой присяжного поверенного В.В. Сербина, 1910 г." (г. Краснодар, ул. Коммунаров, 18), внесённого в Реестр на основании Закона Краснодарского края от 17 августа 2000 г. N 313-K3 "О перечне объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Краснодарского края". В ходе проведённого силами добровольцев (волонтёров) мониторинга состояния объектов культурного наследия, включённых в Реестр и расположенных на территории г. Краснодар, было установлено, что на вышеуказанном объекте культурного наследия регионального значения проводятся строительные работы предположительно с нарушением порядка их проведения, установленного статьёй 45 Закона N 73-ФЗ, а также с нарушением требования о недопустимости проведения работ, изменяющих предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающих условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия, установленных статьёй 47.3 того же закона.

Впоследствии указанные сведения были подтверждены Управлением, которым организован визуальный осмотр рассматриваемого объекта и установлено, что неустановленными лицами проводятся работы, которые могут нанести вред объекту культурного наследия. Указанные работы проводились без задания или разрешения на их производство, выданных органом охраны объектов культурного наследия, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включённого в Реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной органом охраны объектов культурного наследия, а также без осуществления технического, авторского или государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за проведением таких работ.

По результатам рассмотрения описанных правонарушений Управлением в отношении собственника рассматриваемого объекта возбуждено дело об административном правонарушении по статье 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и выдано предписание о приостановлении строительных работ.

В дальнейшем должностным лицом Управления зафиксировано продолжение работ на упомянутом объекте, т.е. строительные работы не были приостановлены, в связи с чем в отношении собственника объекта культурного наследия было возбуждено дело об административном правонарушении по статье 7.14.2 КоАП РФ. Кроме того, Управлением предъявлен иск к собственнику указанного объекта о понуждении принять меры по устранению нарушения обязательных требований в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, выразившегося в невыполнении работ по сохранению рассматриваемого объекта.

Описанный случай не единственный.

Вышеназванной нормой статьи 7.14.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неисполнение заказчиком и (или) лицом, проводящим земляные, строительные, дорожные или иные работы, обязанности по приостановлению работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность, после получения письменного предписания государственного органа охраны объектов культурного наследия.

Вместе с тем, действующее правовое регулирование не содержит нормы, позволяющей принудительно приостановить заведомо незаконные работы, угрожающие состоянию, целостности или сохранению объекта культурного наследия, включённого в Реестр, выявленного объекта культурного наследия.

Согласно действующему процессуальному законодательству, суд, арбитражный суд вправе по заявлению лиц, участвующих в деле, принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя - обеспечительные меры (глава 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), глава 8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)). Перечень обеспечительных мер является открытым (статья 140 ГПК РФ, статья 91 АПК РФ), в связи с чем по ходатайству органа охраны объектов культурного наследия суд, арбитражный суд может вынести в качестве обеспечительной меры запрет на осуществление работ, угрожающих состоянию, целостности или сохранению объекта культурного наследия, до вступления в законную силу судебного акта, которым оканчивается рассмотрение дела.

Однако данный правовой механизм не может быть повсеместно задействован в сфере реализации органом охраны объектов культурного наследия своих полномочий по государственному надзору за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, поскольку, во-первых, его реализация сопряжена с необходимостью в каждом случае выявленного нарушения закона подготовки соответствующего искового заявления с соблюдением установленных процессуальным законодательством требований к такому заявлению и порядку обращения в суд, арбитражный суд. Во-вторых, принятие обеспечительной меры является правом, а не обязанностью суда и относится к его дискреционным полномочиям в сфере осуществления судопроизводства, в связи с чем на практике нередки ситуации, при которых суд отклоняет заявление о принятии обеспечительной меры.

При этом необходимо учесть, что продолжение выполнения незаконных строительных и ремонтно-отделочных работ на объекте культурного наследия с каждым новым моментом времени причиняет данному объекту невосполнимую утрату, включая разрушение подлинных архитектурных или иных элементов отделки, несущих и ограждающих конструкций, отдельных предметов интерьера и т.д.

Иными словами, промедление в вопросе фактического приостановления незаконных работ способствует оказанию существенного негативного влияния на объект культурного наследия, что не позволит в будущем принять эффективные меры по его сохранности и восстановлению исходного состояния.

Предлагаемый законопроект направлен на устранение выявленного пробела в правовом регулировании. Предлагается существующие полномочия органа охраны объектов культурного наследия в сфере государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия дополнить правом принимать решения о приостановлении незаконных работ на объекте культурного наследия, включённого в Реестр, выявленного объекта культурного наследия в случае, если собственник объекта или иное лицо, ответственное за выполнение указанных работ или выполняющее такие работы, добровольно не исполнили предписание органа охраны объектов культурного наследия о приостановлении указанных работ, с последующим направлением принятого решения на принудительное исполнение в Федеральную службу судебных приставов. Предоставляемое полномочие конкретизировано во вновь вводимом в пункт 6 статьи 11 Закона N 73-ФЗ подпункте 3.1.

В целях исключения злоупотребления полномочиями со стороны должностных лиц органа охраны объекта культурного наследия и сохранения баланса интересов всех сторон, участвующих в регулируемых правоотношениях, предлагается обязать соответствующий орган до направления принятого решения о приостановлении незаконных работ на принудительное исполнение согласовать его с прокуратурой субъекта Российской Федерации по месту нахождения объекта культурного наследия.

Для реализации вышеназванного правового механизма Закон N 73-ФЗ предлагается дополнить статьёй 36.1, в которой приводится детализированный порядок приостановления работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта культурного наследия, нарушить их целостность и сохранность.

Для упрощения пользования Законом N 73-ФЗ в изменённой редакции, улучшения его внутреннего построения и систематизации предлагается нормативные положения, изложенные в пунктах 7 и 8 статьи 36 Закона N 73-ФЗ (в действующей редакции), перенести в пункты 1 и 2 проектируемой статьи 36.1 без изменения формулировок. Тем самым достигается группировка всех правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе выполнения на объекте культурного наследия работ, ухудшающих его состояние либо нарушающих его целостность и сохранность, в рамках одной статьи закона.

Предлагаемый механизм согласования решения органа охраны объектов культурного наследия о приостановлении работ на объекте культурного наследия с органом прокуратуры широко применяется в настоящее время на практике при регулировании сходных правоотношений - при согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя в рамках государственной контрольно-надзорной деятельности (статья 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Введение предлагаемого правового механизма принудительного приостановления работ на объекте культурного наследия не потребует внесения изменений в законодательство об исполнительном производстве, поскольку действующая редакция пункта 8 части 1 статьи 12 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" относит к исполнительным документам, направляемым (предъявляемым) судебному приставу-исполнителю, акты других органов в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в части определения порядка приостановления работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта культурного наследия, нарушить их целостность и сохранность)"

Принятие и дальнейшая реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в части определения порядка принудительного приостановления работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта культурного наследия, нарушить их целостность и сохранность)" не потребует введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в части определения порядка приостановления работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта культурного наследия, нарушить их целостность и сохранность)"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в части определения порядка принудительного приостановления работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта культурного наследия, нарушить их целостность и сохранность)" потребует принятия порядка согласования органом охраны объектов культурного наследия с органом прокуратуры решения о приостановлении работ на объектах культурного наследия и его утверждения приказом Генерального прокурора Российской Федерации.