Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 16 сентября 2019 г. N 209/3 на проект федерального закона N 1020025-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год" (внесен Правительством Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 16 сентября 2019 г. N 209/3
на проект федерального закона N 1020025-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год"
(внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 1020025-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает.

1. Проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год" был рассмотрен Правительством Российской Федерации 21 мая 2020 года (за четыре месяца до его внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации).

По итогам данного рассмотрения Правительством Российской Федерации были приняты решения об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета за 2019 год и направлении его в Счетную палату Российской Федерации и об одобрении проекта федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год" (далее - Законопроект) и внесении его в Государственную Думу в установленном порядке.

В соответствии со статьей 264.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации годовой отчет об исполнении федерального бюджета одновременно с проектом федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год, балансом исполнении федерального бюджета, отчетом о финансовых результатах деятельности, отчетом о движении денежных средств, пояснительной запиской к годовому отчету об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу не позднее 1 августа текущего года.

Вместе с тем, Федеральным законом от 12 ноября 2019 года N 367-ФЗ данная норма была приостановлена "в части сроков".

Комитет обращает внимание на уже состоявшееся в ходе весенней сессии текущего года рассмотрение в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации годовых отчетов Банка России, Счетной палаты Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, которые с необходимостью отражали содержательные вопросы исполнения федерального бюджета за 2019 год.

Несмотря на это, Законопроект был внесен Правительством только 10 сентября 2020 года, при том, что в соответствии с проектом решения Совета Думы установлено, что отзывы, предложения, замечания и заключения подлежат представлению в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам до 20 сентября текущего года.

Следует подчеркнуть, что данный порядок внесения в Государственную Думу Законопроекта привел к отсутствию важнейшего элемента работы с годовой отчетностью в части официального заключения Счетной палаты Российской Федерации.

При этом в соответствии со статьей 264.10-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации при подготовке заключений по соответствующим разделам, подразделам и государственным программам Российской Федерации профильные комитеты (в обязательном порядке) заслушивают доклады соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также аудиторов Счетной палаты Российской Федерации по соответствующим направлениям, в том числе рассматривают вопросы эффективности использования бюджетных ассигнований и достижения целевых показателей, утвержденных в государственных программах Российской Федерации.

Указанным ранее Федеральным законом от 12 ноября 2019 года N 367-ФЗ норма статьи 264.11 о том, что Государственная Дума рассматривает федеральный закон об исполнении федерального бюджета не позднее 1 октября текущего года, также была приостановлена "в части сроков". Однако эти изменения сроков фактически реализованы в одностороннем порядке - Законопроект внесен на сорок дней позже ранее действовавших норм, - а рассмотрение данной законодательной инициативы (до 1 октября) сохранено. Вследствие этого, применяемый механизм работы над Законопроектом привел не только к резкому снижению времени, необходимому для оценки, анализа, подготовки заключений (в том числе с обязательным учетом позиций ответственных федеральных органов исполнительной власти и представителей Счетной палаты Российской Федерации), но и самой доступности необходимых материалов (в части официального заключения главного контрольного органа, получения мнений и позиций экспертных, научных и иных организаций).

Можно отметить, что при работе над проектом федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2018 год" сроки и условия рассмотрения были принципиально иными. Так, сам данный проект федерального закона был внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации 25 июля 2019 года, Заключение Счетной палаты Российской Федерации было утверждено 29 августа 2019 года, а в соответствии с решением Совета Думы от 26 июля того же года соответствующие отзывы, предложения, замечания и заключения подлежали направлению в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам до 13 сентября 2019 года.

Учитывая изложенное, Комитет считает, что сроки внесения Законопроекта в Государственную Думу Правительством Российской Федерации недостаточно обоснованы (с учетом готовности проекта закона в мае 2019 года), что привело к существенному снижению возможностей содержательной работы над бюджетной отчетностью за прошедший финансовый год (принимая во внимание, что состав материалов Законопроекта превышает 13 тысяч страниц).

2. В Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" вносились изменения федеральными законами от 18 июля 2019 г. N 175-ФЗ и от 2 декабря 2019 г. N 389-ФЗ. Кроме того, существенные уточнения, касающиеся исполнения федерального бюджета регулировались сводной бюджетной росписью.

Таблица 1. Основные характеристики федерального бюджета на 2019 год (с учетом изменений и исполнения), млрд. рублей

Показатель	первоначально утвержденная редакция (459-ФЗ)	изменения от 2 декабря 2019 года (389-ФЗ)	сводная бюджетная роспись	факт	разница между исполнением и показателями 459-ФЗ
					в абс. величинах	в %
Доходы	19 969,3	19 970,3	19 970,3	20 188,8	219,5	101,1
нефтегазовые	8 298,2	7 841,0	7 841,0	7 924,3	-374,0	95,5
ненефтегазовые	11 671,1	12 129,3	12 129,3	12 264,5	593,5	105,1
Расходы	18 037,2	18 489,5	19 335,5	18 214,5	177,3	101,0
Профицит/дефицит	1 932,1	1 480,8	634,8	1 974,3	42,2	102,2

источник: пояснительная записка к Законопроекту

По мнению Комитета, внесение изменений (двукратное) в федеральный бюджет 2019 года в ходе его исполнения не является объективно необходимым условием реализации эффективной бюджетной политики.

Во-первых, как показывает практика исполнения федерального бюджета в предшествующие и отчетный финансовые годы, наиболее существенные отклонения по расходам отмечаются, в первую очередь, в отношении данных сводной бюджетной росписи, а не показателей, уточняемых в форме федерального закона. Так, общий объем расходов федерального бюджета в 2019 году, утвержденного в последней редакции (N 389-ФЗ), был на 846 млрд. рублей меньше расходов, определенных сводной бюджетной росписью.

При этом, также по аналогии с исполнением бюджета в прошлые периоды, данные финансовые ресурсы не были фактически использованы. Разница между фактическим общим объемом расходов федерального бюджета и расходами, предусмотренными сводной бюджетной росписью, составила по итогам 2019 года величину порядка 1 121 млрд. рублей. Данное отклонение тем более примечательно, если учесть сложившуюся практику резервирования части бюджетных расходов, распределение которых по конкретным статьям и направлениям использования осуществляется в ходе исполнения бюджета.

Во-вторых, указанные корректировки федерального бюджета осуществлялись, в целом, в достаточно стабильных и предсказуемых условиях.

В то же время, в 2020 году, когда отмечаются объективно высокая изменчивость основных макроэкономических показателей, сложно предсказуемое влияние целого ряда внешних факторов (включая мировые цены на энергоресурсы и воздействие пандемии), в федеральный бюджет вносились (до сегодняшнего дня) только изменения от 18 марта 2020 года (N 52-ФЗ), которые были подготовлены Правительством Российской Федерации "в целях финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при реализации Послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года" ¹.

При этом существенное изменение макроэкономических показателей, возникновение новых расходных обязательств текущего года не потребовало изменений именно закона о федеральном бюджете, вследствие чего, целесообразность двукратного изменения норм федерального бюджета на 2019 год заслуживает дополнительного обсуждения и обоснования.

Кроме того, следует подчеркнуть, что в отношении доходов федерального бюджета также не имеется возможности подтвердить повышение качества прогнозируемых поступлений.

В частности, несмотря на то, что последние изменения в федеральный бюджет были внесены 2 декабря 2019 года (N 389-ФЗ), то есть, уже по завершении финансового года, фактический объем доходов бюджета на 218 млрд. рублей превысил эти значения, в том числе и в отношении ненефтегазовых доходов (на 135 млрд. рублей). Вследствие этого, финансовые ресурсы, которые - в случае повышения точности их прогнозирования - должны были быть направлены на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета, не были должны образом использованы.

Данное обстоятельство подкрепляется и данными о фактических и прогнозируемых (на стадии формирования и внесения изменений в федеральный бюджет) основных макроэкономических показателей.

Таблица 2. Основные макроэкономические показатели 2019 года

показатель	федеральный бюджет на 2019 год		факт
	459-ФЗ (29.11.2018)	389-ФЗ (02.12.2019)
ВВП, млрд. рублей	105 820,0	108 414,0	110 046,1
Цена на нефть (долл. США за баррель)	63,4	62,2	63,8
Цена на газ (долл. США за тыс. ку б.м.)	232,0	207,0	204,7
Курс доллара США к рублю	63,9	65,4	64,7
Объем импорта, млрд. долл. США	261,0	237,5	244,3
Объем экспорта, млрд. долл. США	440,2	412,7	424,4

источник: пояснительная записка к Законопроекту

Так, с одной стороны, можно утверждать, что, например, отклонения между учитываемой в различных версиях социально-экономического прогноза и фактически зафиксированной ценой на экспортируемую нефть были незначительны, вследствие чего, изменение федерального бюджета на основании именно данного фактора представляется не вполне обязательным.

С другой стороны, существенные расхождения, наблюдаемые для макроэкономических показателей, использованных для подготовки последней редакции федерального бюджета на 2019 год (289-ФЗ), и отчетными данными, дают основания для рекомендаций существенного повышения качества и надежности прогнозов социально-экономического развития, учитывая их существенного влияния как на общие характеристики и исполнение федерального бюджета, так и эффективность отдельных бюджетных расходов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "289-ФЗ" следует читать "389-ФЗ"

3. Наиболее важными характеристиками исполнения федерального бюджета в 2019 году, как и в прошедшие годы, являются данные о результатах и условиях использования данных финансовых ресурсов.

В частности, значимым показателем организации оптимального механизма расходования бюджетных средств являются сведения об исполнении федеральной адресной инвестиционной программы.

Таблица 3. Данные об исполнении Федеральной адресной инвестиционной программы в 2019 году

Показатель	Количество объектов на 2019 г.		Введено (приобретено, выполнено) в 2019 г.
	всего	в том числе со сроком ввода в 2019 г.	на полную мощность	частично
Всего	1521	315	125	23
из них (по отдельным видам экономической деятельности):
строительство	306	117	72	6
транспортировка и хранение	143	40	8	4
государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное обеспечение	162	54	16	4
образование	163	18	6	3
деятельность в области здравоохранения и социальных услуг	168	33	12	2
деятельность в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений	114	32	6	-

источник: данные Росстата (Социально-экономическое положение России)

Материалы официальной статистики не позволяют сделать вывод о наличии существенного прогресса использования средств федерального бюджета на капитальное строительство (выполнение плана составило менее 40 процентов). Дополнительную актуальность данная информация приобретает с учетом объективно низких темпов ввода в эксплуатацию объектов в сфере здравоохранения и социальных услуг, учитывая возникшую потребность в их использовании в текущем году.

4. В соответствии с пояснительной запиской к Законопроекту приводятся достаточно подробные тезисы относительно отклонений между фактически поступившими доходами в федеральный бюджет и объемами, утвержденными поправками в декабре 2019 года.

Таблица 4. Сведения о поступлении доходов федерального бюджета в 2019 году (разница между фактом и ожидаемым исполнением), млрд. рублей

Фактор изменения доходов	сумма
Всего	218,52
Нефтегазовые доходы	83,22
Влияние законодательства	34,16
Влияние макроэкономической ситуации:	49,06
в том числе:
Изменение цен на энергоносители и обменного курса	18,74
Объемы добычи и экспорта энергоносителей (без учета режима НДД)	27,00
Режим НДД	-16,32
Акциз на нефтяное сырье, направленное на переработку	19,64
Ненефтегазовые доходы	135,29
Влияние законодательства и разовых факторов	12,54
Влияние динамики макроэкономических показателей:	122,75
в том числе:
Налоговые и таможенные платежи	60,46
Прочие доходы	62,29
Справочно: всего доходов федерального бюджета
Отчет за 2019 год (факт)	20 188,80
Прогноз на 2019 год (последняя редакция закона о бюджете)	19 970,28

источник: пояснительная записка к Законопроекту

Как видно из таблицы, существенная часть наблюдаемых отклонений, непосредственно учитываемых в рамках "бюджетных правил" в части ограничения предельного объема расходов федерального бюджета, не была вызвана обстоятельствами внешнего характера, но определялась субъективными решениями или недостаточной точностью в прогнозировании соответствующих поступлений.

Так, например, 12,5 млрд. рублей дополнительных (сверх прогнозируемых сумм) ненефтегазовых доходов федерального бюджета были получены в части консульских сборов по причине (как указано в пояснительной записке к Законопроекту) предоставленного загранучреждениям права использования этих доходов, получаемых от разрешенных видов деятельности в качестве дополнительного источника финансового обеспечения выполнения функций указанных загранучреждений. Однако данное право отнюдь не означает необходимость полного отказа от прогнозирования возможных доходов федерального бюджета, особенно с учетом фактических данных.

Значительная часть "дополнительных" ненефтегазовых доходов объясняется также превышением прогноза поступления доходов от управления средствами ФНБ и связи с увеличением объема размещаемых средств и доходности их размещения на счетах в Банке России (35,8 млрд. рублей) и превышением прогноза поступления доходов по остаткам средств на счетах федерального бюджета в результате увеличения объема размещаемых средств (13,2 млрд. рублей).

Комитет полагает, что вопросы повышения точности оценок и прогнозов указанных во многом (если не полностью) заключаются в формировании оптимального взаимодействия Минфина России с Центральным банком Российской Федерации, включая актуализацию и согласование соответствующих прогнозов; они (вопросы) вполне могут быть положительно решены в будущих периодах.

Аналогичным образом, точность поступлений доходов, формируемых за счет остатков средств на счетах, крайне зависит от качества и своевременности осуществления бюджетных расходов, что, учитывая ранее указанный объем неиспользованных более 1,1 трлн. рублей в 2019 году, заслуживает пристального внимания.

Дополнительно целесообразно указать и на такой фактор превышения фактических доходов над запланированными как "рост поступлений утилизационного сбора в результате отклонения объемов и структуры производства и ввоза транспортных средств от ожидавшихся, а также в результате частичной авансовой уплаты в IV квартале 2019 года" ². Представляется, что и в этом отношении, особенно с учетом сроков внесения изменений в федеральный бюджет на 2019 год (декабрь того же года), данные ресурсы могли быть заблаговременно учтены в законе.

5. Существенной характеристикой качества формирования, уточнения и исполнения расходов федерального бюджета являются сведения в "разрезе" отдельных функциональных направлений использования бюджетных средств.

Основываясь на данных пояснительной записки и иных материалов, Комитет полагает, что уровень подготовки и реализации соответствующих норм бюджетного законодательства может быть определен как недостаточный.

Таблица 5. Данные об изменении и исполнении расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, млрд. рублей

показатель	459-ФЗ	175-ФЗ	389-ФЗ	роспись	факт
ВСЕГО	18 037,2	18 293,7	18 489,5	19 335,5	18 214,5
отклонение от факта	-177,3	79,2	274,9	1 121,0	0,0
ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ	1 420,0	1 424,0	1 405,8	1 596,7	1 363,5
отклонение от факта	56,4	60,4	42,3	233,1	0,0
НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА	2 926,2	2 955,5	2 968,5	3 233,5	2 997,4
отклонение от факта	-71,2	-41,9	-29,0	236,0	0,0
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ	2 206,8	2 215,8	2 180,6	2 182,8	2 083,2
отклонение от факта	123,5	132,5	97,4	99,6	0,0
НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА	2 632,4	2 711,3	2 878,6	3 079,3	2 827,1
отклонение от факта	-194,7	-115,8	51,5	252,2	0,0
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО	216,4	270,1	316,8	336,9	282,2
отклонение от факта	-65,8	-12,0	34,6	54,7	0,0
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ	187,6	200,0	219,4	215,5	197,6
отклонение от факта	-9,9	2,4	21,8	18,0	0,0
ОБРАЗОВАНИЕ	843,7	860,6	851,2	887,4	826,5
отклонение от факта	17,2	34,1	24,7	60,9	0,0
КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ	127,3	127,7	127,4	139,4	122,4
отклонение от факта	5,0	5,3	5,0	17,0	0,0
ЗДРАВООХРАНЕНИЕ	655,6	678,0	681,9	746,0	713,0
отклонение от факта	-57,4	-35,0	-31,1	33,0	0,0
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА	4 887,8	4 870,4	4 899,1	4 899,6	4 882,8
отклонение от факта	4,9	-12,4	16,3	16,8	0,0
ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ	61,3	64,7	65,7	89,0	81,4
отклонение от факта	-20,1	-16,7	-15,7	7,6	0,0
СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ	75,9	79,4	92,7	103,6	103,5
отклонение от факта	-27,6	-24,1	-10,8	0,1	0,0
ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА	852,1	819,0	777,7	777,7	730,8
отклонение от факта	121,3	88,3	47,0	47,0	0,0
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА БЮДЖЕТАМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	944,1	1 017,3	1 024,1	1 048,0	1 003,1
отклонение от факта	-59,0	14,1	21,0	44,9	0,0

источник: пояснительная записка к Законопроекту

Целесообразно обратить особое внимание не только на изменения объемов бюджетных ассигнований между показателями федерального бюджета в различных редакциях, утвержденных в 2019 году, но и на уровень корректировок этих сумм, осуществленных в рамках сводной бюджетной росписи.

Так, например, уточненной сводной бюджетной росписью расходы по разделу "Национальная экономика" были утверждены в размере 3 079,3 млрд. рублей, то есть, на 200,7 млрд. рублей больше показателей, утвержденных поправками в федеральный бюджет 2019 года (389-ФЗ). В то же время, фактические расходы по тому же направлению составили по итогам года только 2 827,1, что не только меньше данных бюджетной росписи, но и сумм, определенных указанными поправками.

В ряде случаев изменения, вносимые в расходы по отдельным разделам, носили разнонаправленный характер в течение года. Например, по "Общегосударственным вопросам" поправками в бюджет, внесенным законом 175-ФЗ, расходы сначала были увеличены (относительно первоначальной версии) на 4,0 млрд. рублей, затем (389-ФЗ) сокращены на 18,2 млрд. рублей, а в соответствии с уточненной сводной бюджетной росписью они (расходы) выросли на 190,9 млрд. рублей при том, что фактическое исполнение по искомому разделу оказалось, в итоге, меньше на 233,1 млрд. рублей.

Подобные примеры и сведения имеют место и по прочим разделам, подразделам, видам расходов федерального бюджета в 2019 году.

Комитет подчеркивает, что подобные изменения, корректировки расходов федерального бюджета, особенно с учетом результатов фактического исполнения и применения сводной бюджетной росписи, отнюдь не всегда могут рассматриваться в качестве положительного явления. С другой стороны, наблюдаемые изменения, безусловно, приводили к нарушению стабильности и предсказуемости бюджетной политики в части использования бюджетных ресурсов.

6. Исполнение федерального бюджета в 2019 году в отношении документов стратегического планирования, в особенности государственных программ Российской Федерации, отражающих планируемые результаты использования финансовых ресурсов, сроки и состав необходимых мероприятий в целом характеризуется наличием тех же недостатков, как и выявленных при работе над отчетами за предшествующие периоды.

Главной проблемой реализации государственных программ Российской Федерации, полностью сохраненной и в 2019 году, остается отсутствие корреляции между размерами финансового обеспечения соответствующих программ, подпрограмм и отдельных мероприятий и плановыми (или фактическими) результатами. При этом, при двукратном внесении изменений в закон о федеральном бюджете в отчетному году, в соответствующих пояснениях и обосновывающих материалах регулярно сообщалось о неизменности ожидаемых результатов исполнения программных мероприятий.

Таблица 6. Данные об изменении и исполнении отдельных государственных программ Российской Федерации в 2019 году, млрд. рублей

наименование государственной программы Российской Федерации	459-ФЗ	389-ФЗ	изменения	роспись	изменения
Развитие здравоохранения	506,1	519,9	13,8	580,7	60,8
Развитие образования	199,7	203,3	3,7	229,3	26,0
Социальная поддержка граждан	1 376,1	1 360,4	-15,6	1 334,4	-26,0
Развитие культуры и туризма	128,2	127,8	-0,4	141,1	13,3
Развитие физической культуры и спорта	57,9	62,2	4,3	85,8	23,6
Экономическое развитие и инновационная экономика	144,9	144,7	-0,2	163,5	18,7
Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности	313,3	335,3	22,0	363,2	27,9
Развитие авиационной промышленности	59,9	66,5	6,5	71,0	4,5
Космическая деятельность России	195,1	189,4	-5,8	257,2	67,8
Развитие атомного энергопромышленного комплекса	71,1	66,2	-4,9	66,8	0,6
Информационное общество	216,9	227,0	10,0	240,0	13,0
Развитие транспортной системы	911,1	992,4	81,4	1 039,2	46,8
Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа	47,7	47,8	0,0	60,7	12,9
Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков	1 279,1	1 377,1	98,0	1 524,7	147,6
Научно-технологическое развитие Российской Федерации	688,3	698,6	10,2	719,8	21,2

источник: пояснительная записка к Законопроекту

По мнению Комитета, а также с учетом неоднократно воспроизводимой ситуации, несмотря на более чем значительные изменения в расходах на реализацию государственных программ Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день практикуемый механизм формирования и исполнения федерального бюджета на основе и с целью достижения конкретных результатов, закрепляемых в соответствующих документах государственного стратегического планирования, остается недостаточно эффективным.

Текущая практика, отчасти, привела к сокращению различий между "обычными" расходами федерального бюджета и затратами на реализацию программных мероприятий с установленными целями, задачами, инфраструктурой осуществления и ответственными лицами. Вследствие этого, а также учитывая отсутствие наблюдаемой связи между финансовым обеспечением и достигаемыми (планируемыми к достижению) результатами, этот элемент бюджетной политики нуждается в активном совершенствовании, особенно с учетом национальных проектов.

Таблица 7. Информация об исполнении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", млрд. рублей

Наименование	389-ФЗ	Уточненная роспись	Исполнение	% исполнения к уточненной росписи	Отклонение от уточненной росписи
Государственная программа "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков"	1 377,09	1 524,67	1 275,01	83,6	-249,66
Подпрограмма "Повышение качества управления бюджетным процессом"	379,63	492,95	308,65	62,6	-184,30
Подпрограмма "Развитие налоговой и таможенной системы и регулирование производства и оборота отдельных видов подакцизных товаров"	131,46	190,79	187,81	98,4	-2,98
Подпрограмма "Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами, повышение результативности от участия в международных финансовых и экономических отношениях"	862,21	837,14	775,11	92,6	-62,02
Подпрограмма "Развитие законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков, валютного регулирования и валютного контроля, отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней"	3,79	3,79	3,43	90,4	-0,36
Основное мероприятие "Развитие финансового рынка, регулирование деятельности финансовых институтов и субъектов финансового рынка"	0,18	0,18	0,12	66,5	-0,06
Основное мероприятие "Повышение эффективности государственного регулирования и развития отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней"	1,09	1,09	1,08	99	-0,01
Основное мероприятие "Организация формирования Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации"	2,52	2,52	2,23	88,4	-0,29

источник: пояснительная записка к Законопроекту

Подобные проблемы в полной мере справедливы и в отношении непосредственно программы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", включая отдельные ее компоненты (Таблица 7).

В материалах к Законопроекту указывается, что сложившийся уровень исполнения расходов федерального бюджета по этой программе обусловлен такими причинами как:

- уменьшение расходов на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в связи с размещением государственных ценных бумаг Российской Федерации, по цене выше номинальной стоимости;

- расходы на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации осуществляются в соответствии с графиками платежей;

- признание нецелесообразности проведения выкупа еврооблигаций Российской Федерации в 2019 году в связи со сложившейся рыночной конъюнктурой;

- поэтапная оплата работ в соответствии с условиями заключенных государственных контрактов, оплата работ "по факту" на основании актов выполненных работ;

- отсутствие гарантийных случаев по государственным гарантиям Российской Федерации;

- более медленные, чем планировалось, темпы подготовки и реализации проектов с участием международных финансовых организаций;

- курсовая разница;

- заявительный характер выплат пособий и компенсаций;

- экономия, сложившаяся по результатам конкурсных процедур.

На основании этой информации Комитет считает допустимым сделать заключение о том, что в части получаемой "экономии", оплаты работ "по факту" (государственные контракты), корректировок графиков платежей на обслуживание государственного долга, допустимо и необходимо обеспечивать более точное и достоверное планирование соответствующих затрат. Данное утверждение тем более важно, что целевые показатели государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", при крайне существенном изменении размеров финансового обеспечения, остались вне зафиксированных и рассмотренных совместно с Комитетом изменений целевых (плановых) показателей и индикаторов.

7. По итогам рассмотрения Законопроекта, а также с учетом складывающегося исполнения федерального бюджета в 2020 году и ожидаемого внесения в Государственную Думу проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", Комитет считает целесообразным реализовать дополнительные меры, направленные на повышение прозрачности, достоверности и эффективности формирования и исполнения федерального бюджета:

А) Обеспечить обязательное изменение (корректировку) показателей, целевых индикаторов государственных программ Российской Федерации в случае увеличения (сокращения) размеров их финансового обеспечения в предельно сжатые сроки после принятия соответствующих решений (изменений в закон о федеральном бюджете или сводную бюджетную роспись).

Б) Ограничить основания и условия внесения изменений в закон о федеральном бюджете, в первую очередь за счет повышения точности и достоверности прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации.

В) Принять исчерпывающие меры, направленные на минимизацию рисков несоблюдения плановых сроков ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию, в том числе за счет совершенствования процедур контроля и законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Г) Обеспечить высокий уровень согласованности и взаимодействия с Банком России в части формирования и управления остатками средств федерального бюджета, курсовой политики, прогнозирования доходов и управления средствами Фонда национального благосостояния, прогнозов социально-экономического развития.

Д) Минимизировать объемы изменений бюджетных расходов с помощью сводной бюджетной росписи в рамках общего повышения качества формирования и исполнения федерального бюджета.

Учитывая изложенное, Комитет по финансовому рынку рекомендует принять проект федерального закона N 1020025-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2019 год", внесенный Правительством Российской Федерации, в первом чтении и в целом.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков

------------------------------

¹Пояснительная записка к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".

² Цитата из пояснительной записки к Законопроекту.