Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 1022381-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О зерне" и в статью 14 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", внесенному депутатами Государственной Думы А.В. Гордеевым, В.И. Кашиным, О.А. Лебедевым (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 1022381-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О зерне" и в статью 14 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", внесенному депутатами Государственной Думы А.В. Гордеевым, В.И. Кашиным, О.А. Лебедевым
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона предлагается дополнить Закон Российской Федерации от 14.05.1993 N 4973-1 "О зерне" (далее - Закон) положениями о создании и функционировании Федеральной государственной информационной системы прослеживаемости зерна и продуктов его переработки (далее - Система прослеживаемости зерна) и об осуществлении государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки.

В связи с этим обращаем внимание, что Федеральным законом "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Закон Российской Федерации "О налоговых органах Российской Федерации", принятым Государственной Думой 21 октября 2020 года, предусматривается создание национальной системы прослеживаемости товаров с возложением функций органа, уполномоченного в сфере прослеживаемости товаров, на Федеральную налоговую службу. Кроме того, Соглашением о механизме прослеживаемости товаров, ввезенных на таможенную территорию Евразийского экономического союза, заключенным 29 мая 2019 года и ратифицированным Федеральным законом от 02.12.2019 N 386-ФЗ (не вступило в силу), определяется порядок функционирования механизма прослеживаемости товаров, в том числе устанавливаются требования к сопроводительным документам таких товаров.

С учетом изложенного положения проекта, регулирующие порядок создания и функционирования Системы прослеживаемости зерна, требуют согласования с указанными нормами о национальной системе прослеживаемости товаров, в том числе в целях недопущения возложения на лиц, осуществляющих операции с зерном и продуктами его переработки, обязанностей по предоставлению в уполномоченные органы государственной власти "двойных" пакетов документов, связанных как с национальной системой прослеживаемости, так и с Системой прослеживаемости зерна.

Наряду с этим следует учитывать различия в регулировании оборота зерна и продуктов его переработки в зависимости от категории соответствующей продукции и сферы деятельности участников зернового рынка, в том числе в части ведения реестров лиц, осуществляющих оборот такой продукции, состава и порядка оформления сопроводительных документов, маркировки и отслеживаемости товаров и т.д.

Так, одной из целей создания Системы прослеживаемости зерна является создание и ведение реестра лиц, осуществляющих деятельность по хранению зерна (абзац седьмой части второй проектируемой статьи 17.1 Закона), однако хранение зерна может осуществляться не только в качестве самостоятельной профессиональной деятельности хранителя, но и для собственных нужд производителя такой продукции без последующей ее реализации на рынке (см., например, статью 19 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"). Кроме того, обращаем внимание на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, в котором используется формулировка "хранение и складирование зерна" (пункт 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт "п" части 1 и пункт "о" части 2 статьи 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей").

Отмечаем также, что перечень требований, соблюдение которых возлагается на участников зернового рынка (абзац второй части третьей проектируемой статьи 16.1 Закона), следует дополнить указанием на требования в области качества и безопасности продовольственного сырья растительного происхождения (см. Федеральный закон от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов").

Нуждаются в доработке положения проекта, регулирующие порядок оформления документов, удостоверяющих потребительские свойства партии зерна или партии продуктов переработки зерна (СДИЗ). Так, исходя из содержания частей первой и второй проектируемой статьи 18.1 Закона неясно, на кого возлагается обязанность по оформлению соответствующих документов (на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей или на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти). Проект предусматривает оформление указанного документа (СДИЗ) в электронной форме, в то время как для фуражного зерна в ряде случаев допускается оформление ветеринарных сопроводительных документов на бумажном носителе (см. часть 2.1 статьи 4 Федерального закона от 13.07.2015 N 243-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О ветеринарии" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Кроме того, следует учитывать, что оформление ветеринарных сопроводительных документов осуществляется в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии (см. пункты 1, 2 и 8 статьи 2.3 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии").

Поскольку обязанность по предоставлению информации в Систему прослеживаемости зерна предлагается возложить не только на собственников партии зерна или продуктов его переработки, но и на иных участников зернового рынка (например, профессиональных хранителей, комиссионеров, агентов), неясно, в связи с чем меры ответственности за предоставление недостоверной или неполной информации устанавливаются только в отношении собственников указанного товара (часть седьмая проектируемой статьи 18.1 Закона).

Положение проектируемой статьи 18.2 Закона о направлении на экспертизу зерна и продуктов его переработки, "не отвечающих нормам международного права", необходимо соотнести с техническим регламентом Таможенного союза "О безопасности зерна" (ТР ТС 015/2011), без подтверждения соответствия требованиям которого зерно не может быть маркировано единым знаком обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза и не допускается к выпуску в обращение на единой таможенной территории Таможенного союза (см. также решение Комиссии Таможенного Союза от 18.06.2010 N 317 в части ветеринарных сертификатов для фуражного зерна).

Предусмотренный проектируемой статьей 22 Закона предмет государственного контроля (надзора), а именно соблюдение требований стран-импортеров, предъявляемых при осуществлении экспортных операций к зерну и продуктам его переработки, не согласуется со статьей 15 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и с содержанием понятия "обязательные требования", определенным в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ). Отмечаем также, что положением о виде государственного контроля (надзора) устанавливаются не правила, а порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности (пункт 2 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ).

Кроме того, поскольку в части второй проектируемой статьи 22 Закона устанавливается порядок осуществления государственного надзора (контроля) при перемещении зерна и продуктов его переработки через Государственную границу Российской Федерации, обращаем внимание на статью 221 Федерального закона от 03.08.2018 года N 289-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которой при проведении таможенного и иных видов государственного контроля (надзора) реализуется механизм "единого окна" с возложением функций по общей координации проведения такого контроля на таможенные органы, при этом Правительство Российской Федерации в отдельных случаях вправе наделять таможенные органы полномочиями иных органов, осуществляющих государственный контроль (надзор).

Условное наименование федерального органа исполнительной власти "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки" (проектируемая статья 18.2 Закона) необходимо привести в соответствие с Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327, и условными наименованиями указанного органа в проектируемой статье 18.1 Закона.

Терминология проекта нуждается в уточнении в целях правильной взаимосвязи проектируемых понятий. Так, понятия "зерновой рынок", "внутренние потребности рынка", "экспортные поставки", "зерно, используемое для пищевых и кормовых целей" (проектируемая редакция преамбулы и статей 1, 16.1 и 17.1 Закона) следует соотнести соответственно с понятиями "рынок зерна", "экспорт зерна", "продовольственное зерно" и "фуражное зерно" (статьи 5, 16, 19 Закона). Используемую в проектируемой статье 18.1 Закона формулировку "в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права" следует заменить словами "в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации". Кроме того, необходимо уточнить содержание используемых в проекте понятий "участники оборота продуктов переработки", "приобретатели, в том числе потребители", "жизненный цикл зерна", "сопроводительные документы" (проектируемые статьи 17.1, 18.1 Закона).

Отмечаем также, что проектом предлагается исключить из Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" норму о проведении в целях стабилизации рынка зерна государственных закупочных и товарных интервенций в отношении фуражных пшеницы и ячменя (статья 2 проекта). Вместе с тем в сопроводительных документах к проекту отсутствует обоснование необходимости предлагаемых изменений и указание на их взаимосвязь с целями создания Системы прослеживаемости зерна.

Начальник управления

Е.В. Горбачева