Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 1023225-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный в Государственную Думу сенаторами Совета Федерации Н.А. Журавлевым, О.В. Мельниченко, А.А. Шевченко, депутатом Государственной Думы Е.С. Москвичевым (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 1023225-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный в Государственную Думу сенаторами Совета Федерации Н.А. Журавлевым, О.В. Мельниченко, А.А. Шевченко, депутатом Государственной Думы Е.С. Москвичевым
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона предлагается унифицировать регулирование видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территорий, объединив его общим понятием "комплексное развитие территорий", а также предусмотреть возможность принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации адресных программ по сносу и реконструкции многоквартирных жилых домов.

Ряд положений проекта требуют согласования с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - Жилищный кодекс) и других законодательных актов.

Так, проектом предлагается из Градостроительного кодекса исключить понятие устойчивого развития территорий, т.е. "обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений". Следует отметить, что равноценного требования не вводится, проектируемые изменения не согласуются с основополагающим принципом градостроительного законодательства об обеспечении комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса). В этой связи обращаем внимание на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в Постановлении от 6 апреля 2004 года N 7-П, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает в том числе правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики.

Согласно части 1 проектируемой статьи 64 Градостроительного кодекса комплексное развитие территории осуществляется по решению Правительства Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления. При этом полномочие по принятию такого решения не разграничено между указанными органами, что не соответствует пункту 4 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым аналогичные полномочия не могут одновременно возлагаться на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Также обращаем внимание, что корреспондирующие изменения не вносятся в перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности (статья 7 Градостроительного кодекса), который является исчерпывающим.

Пункт 2 части 4 проектируемой статьи 64 Градостроительного кодекса в части принятия решения о комплексном развитии территории высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации не определено, что решение о комплексном развитии территории принимается главой местной администрации муниципального образования, нуждается в согласовании с пунктом 10 части 1 и пунктом 11 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса, в соответствии с которыми органы местного самоуправления уполномочены принимать решение о комплексном развитии.

Положения проекта о порядке реализации решения о комплексном развитии в отношении территорий, перечисленных в проектируемой части 1 статьи 64 Градостроительного кодекса, требуют уточнения, поскольку основанием для принятия такого решения является наличие на 50 процентах территории многоквартирных домов или иных объектов капитального строительства, признанных аварийными и подлежащими сносу, либо снос, реконструкция которых планируется в рамках реализации соответствующих адресных программ, либо наличие земельных участков, на которых отсутствуют объекты капитального строительства. В этой связи неясны последствия реализации решения в отношении объектов, расположенных на другой половине указанных территорий. В случае сноса таких объектов или осуществления их реконструкции проектом не определен порядок обоснования такого решения, возможность учета мнения собственников указанных объектов (иных жилых помещений, в том числе в многоквартирных домах), не включенных в адресную программу, но расположенных на территории комплексного развития, не установлены гарантии соблюдения их прав.

Положения проекта о возможности подготовки документации по планировке территории комплексного развития без учета ранее утвержденной в отношении этой же территории документации, без учета принятых в отношении этой территории документов территориального планирования, положений правил землепользования и застройки, а также призание такой документации утратившей силу одновременно со дня утверждения документации по планировке территории комплексного развития (проектируемые часть 2 и 5 статьи 67 Градостроительного кодекса), нуждается в соотнесении с нормой части 5.1 статьи 30 Градостроительного кодекса, содержащей требование об отражении в правилах землепользования и застройки границ территории, подлежащей комплексному развитию.

Проектируемые изменения части 4 статьи 15 Жилищного кодекса в части признания жилого помещения непригодным для проживания в случае вывода из эксплуатации в рамках адресной программы многоквартирного дома, в котором такое жилое помещение расположено, не согласуется с проектируемой частью 1 статьи 48.1 указанного Кодекса, допускающей включение в адресную программу домов, которые могут быть и не признанным аварийными. В этом случае признание жилого помещения непригодным для проживания представляется спорным.

Проектом предлагается дополнить Жилищный кодекс новым разделом II.1 "Адресные программы по сносу и реконструкции многоквартирных домов". Проектируемые положений данного раздела не соотносятся с общими положениями Жилищного кодекса, в частности, с предметом жилищного законодательства (статья 4 Кодекса), не предусматривающими регулирования отношений, связанных с реализацией адресных программ по сносу и реконструкции многоквартирных домов. Кроме того, ни в самом Жилищном кодексе, ни в проекте не дано определение многоквартирного дома.

Проектируемые положения раздела II.1 Жилищного кодекса о введении адресных программ по сносу и реконструкции многоквартирных домов, утверждение которых возложено на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, предлагаем уточнить в части источников финансирования указанных программ, учитывая, что снос и реконструкция таких домов может осуществляться по решению Правительства Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Проект содержит внутренние противоречия. Так, в соответствии с частью 5 проектируемой статьи 64 Градостроительного кодекса включение в границы территории, в отношении которой принимается решение о ее комплексном развитии высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или главой местной администрации муниципального образования, земельных участков, предназначенных для размещения объектов федерального значения в соответствии с документацией по планировке территории, не допускается, за исключением случаев, установленных пунктом 1 части 4 указанной статьи. При этом в указанной проектируемой норме речь идет о принятии решения о комплексном развитии территории Правительством Российской Федерации, а не органом государственной власти субъекта Российской Федерации или главой местной администрации муниципального образования. Аналогичное замечание относится к проектируемым части 10 статьи 64, части 7 статьи 66 Градостроительного кодекса.

Иные замечания правового характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Обращаем внимание, что на рассмотрении Государственной Думы находятся проекты N 550294-7 "О реновации жилищного фонда в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, Г.П. Хованской, N 825313-7 "О реновации жилищного фонда Российской Федерации" и N 742962-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенные Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, также направленные на регулирование сноса и реконструкции многоквартирных домов в рамках принимаемых субъектами Российской Федерации адресных программ.

Начальник управления

Е.В. Горбачева