Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 20 октября 2020 г. (седьмого созыва) на проект федерального закона N 1023225-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании института комплексного развития территорий и механизмов расселения аварийного и ветхого жилья), внесённый сенаторами Российской Федерации Н.А. Журавлевым, О.В. Мельниченко, А.А. Шевченко и депутатом Государственной Думы Е.С. Москвичевым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 20 октября 2020 г.
(седьмого созыва)
на проект федерального закона N 1023225-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании института комплексного развития территорий и механизмов расселения аварийного и ветхого жилья), внесённый сенаторами Российской Федерации Н.А. Журавлевым, О.В. Мельниченко, А.А. Шевченко и депутатом Государственной Думы Е.С. Москвичевым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 1023225-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) и в рамках своей компетенции сообщает следующее.

В соответствии с пояснительной запиской законопроектом предусматриваются изменения, направленные на совершенствование института комплексного развития территорий и механизмов расселения аварийного жилья и жилья, подлежащего сносу или реконструкции на основании адресных программ, утверждаемых в соответствии с жилищным законодательством. Заявленные цели планируется достичь путём формирования единого механизма комплексного развития территорий с разными основаниями принятия решений для аварийного жилья, жилья, подлежащего сносу, реконструкции по адресным программам и для промышленных территорий. С помощью предлагаемого механизма предпринята попытка объединить и унифицировать существующие на сегодняшний день способы осуществления комплексного и устойчивого развития территорий, предусмотренные действующей редакцией Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Поддерживая концепцию развития института комплексного развития территорий, Комитет обращает внимание на следующее.

Законопроектом выделяются три случая, в которых осуществляется комплексное развитие территории: развитие территории, занятой многоквартирными домами, занятой иной застройкой (за исключением многоквартирных домов) и освоение незастроенных территорий. При этом, в первом и втором случае устанавливается требование о наличии соответствующих объектов на не менее 50% земельных участков от общей площади территории, подлежащей комплексному развитию.

Такой подход, по мнению Комитета, нуждается в серьезной доработке поскольку выделение трёх случаев, в которых может осуществляться комплексное развитие территорий, носит достаточно условный характер, так как законопроектом не предусматриваются достаточно значимые отличия реализации проектов развития территорий для каждого из указанных случаев.

Однако наибольшее количество вопросов вызывают установленные критерии, при соблюдении которых возможно принятие решения о комплексном развитии территории.

Так, законопроект устанавливает требования для не менее чем 50% площади территории, подлежащей развитию, но не устанавливает требований для оставшейся территории, на которой могут быть расположены любые земельные участки и объекты недвижимости. При этом, такие участки и объекты могут соответствовать действующему регламенту территории и не требовать реконструкции или сноса ввиду ветхости. Изъятие таких земельных участков и объектов недвижимости, находящихся в частной собственности, без учета мнения владельцев неизменно повлечёт за собой нарушение прав и законных интересов последних. Также в перечень таких объектов могут быть включены многоквартирные дома, индивидуальные жилые дома, садовые дома и иные объекты, изъятие которых без дополнительных гарантий жилищных прав является недопустимым. Обозначенная проблематика является крайне важной, поскольку вызывает вопросы о соответствии предлагаемой концепции законопроекта принципам, закреплённым Конституцией Российской Федерации.

Законопроектом предлагается при комплексном развитии территории обеспечить возможность подготовки документации по планировке территории может осуществляться без учета ранее утвержденной в отношении этой же территории документации по планировке территории, а также без учета относящихся к территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии, положений документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, муниципального образования, положений правил землепользования и застройки. Данные положения полностью перечеркивают установленную Градостроительным кодексом Российской Федерации иерархию документов, обеспечивающих планировку и развитие территории. Подобных подход не только противоречит действующим принципам законодательства о градостроительной деятельности, но и создаёт легальный механизм пересмотра планов развития соответствующего населенного пункта (его части) в обход установленного действующим законодательством порядка. Кроме того, институт комплексного развития территории должен являться инструментом реализации, а не пересмотра содержания документов территориального планирования.

Также предлагаемый законопроектом механизм комплексного развития территории не решает существующие в данный момент проблемы в правовом регулировании данного института.

Так, законопроектом, как и действующими нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации о развитии застроенных территорий, не регулируется вопрос включения в границы территории, подлежащей развитию, земельных участков с расположенными на них объектами культурного наследия, которые возможно отреставрировать или приспособить для современного использования. Также законопроект не регулирует возможность включения в границы территории, подлежащей комплексному развитию, иных объектов, которые возможно реконструировать, а не сносить.

Возможность включения в границы подлежащей комплексному развитию территории земельных участков, виды разрешённого использования которых и (или) виды разрешённого использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, противоречит установленному Градостроительным кодексом Российской Федерации принципу бессрочного пользования несоответствующих регламенту земельных участков и объектов недвижимости в случае, если такое использование не создаёт угрозу жизни и здоровью человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Данный вопрос является особенно актуальным с учетом описанной выше возможности изменения регламента территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии.

Нормы законопроекта не в полной мере гармонизированы с земельным законодательством. Законопроектом предусматривается обязанность исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления предоставить в аренду без проведения торгов земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности лицом, заключившему договор о комплексном развитии территории, после исполнения таким лицом обязательства по разработке документации по планировке территории. При этом законопроектом не вносятся изменения в пункт 1 статьи 39 ⁵ Земельного кодекса Российской Федерации, который предусматривает предоставление в собственность без проведения торгов земельного участка, образованного в границах застроенной территории, в отношении которой заключён договор о её развитии, лицу, с которым заключён этот договор.

Также законопроектом устанавливается запрет на уступку права аренды земельного участка, предоставленного лицу в целях комплексного развития территории, но не вносятся корреспондирующие изменения в пункты 9.1, 9.2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающие возможность передачи арендатором, являющимся юридическим лицом, заключившим договор об освоении территории в целях строительства стандартного жилья или договор о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья, прав и обязанностей по договору аренды земельного участка. Кроме того, указанные положения законопроекта требуется согласовать с нормой законопроекта, предусматривающей возможность передачи прав и обязанностей по договору о комплексном развитии территории от одного лица к другому.

Нормы законопроекта о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) объектов недвижимости, находящихся в границах такой территории, содержат внутренние противоречия. Так, не представляется возможным определить наличие или отсутствие необходимости в принятии уполномоченным органом решения о комплексном развитии территории в указанном случае при системном толковании частей 1, 6, 15 и 16 проектируемой статьи 64, части 2 проектируемой статьи 65 части 2 и 3 проектируемой статьи 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Отдельно Комитет обращает внимание на недопустимость регулирования Градостроительным кодексом Российской Федерации содержания соглашения о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по комплексному развитию территории по инициативе правообладателей, поскольку данный вопрос выходит далеко за рамки сферы регулирования публично-правового акта, которым является указанный кодекс. Соответствующие нормы должны содержаться в требованиях к содержанию соглашения о комплексном развитии территории.

Учитывая изложенное, по мнению Комитета, законопроект нуждается в доработке с учетом изложенных замечаний.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев