Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1097360-7 "О внесении изменений в статьи 10 и 13 Федерального закона "О страховых пенсиях" и в статью 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1097360-7 "О внесении изменений в статьи 10 и 13 Федерального закона "О страховых пенсиях" и в статью 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Разработка представленного проекта федерального закона продиктована необходимостью, с одной стороны, сохранения и приумножения кадрового ресурса Дальневосточного Федерального округа, и повышения уровня медицинского, образовательного и культурного обслуживания населения, с другой. Настоящий законопроект направлен на поддержку занятых в бюджетной сфере (работников государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, образования, спорта и культуры) и на устранение неравенства в подходе к решению вопросов пенсионного обеспечения граждан, проживающих в регионах Дальневосточного федерального округа и населения, заселяющего более благоприятные и развитые территории Российской Федерации.

Законопроект предусматривает введение мер обязательной государственной поддержки в виде снижения возраста выхода на пенсию для сотрудников государственных и муниципальных бюджетных учреждений, осуществляющих деятельность на территории ДВФО. Указанным лицам предлагается предоставить право приоритетного назначения пенсии по старости в случае наличия не менее 15 лет трудового стажа в бюджетных учреждениях ДВФО для мужчин и 12,5 лет для женщин.

В качестве дополнительной меры господдержки законопроектом предлагается изменение порядка исчисления трудового стажа для работников государственных и муниципальных учреждений с тем, чтобы каждый отработанный календарный год для такой категории граждан зачислялся в трудовой стаж как два года.

Необходимость внедрения предлагаемых изменений связана с тем, что уровень жизни пенсионеров, проживающих на Дальнем Востоке, существенно отличается от условий, созданных для пенсионеров в других регионах, где имеются более благоприятные климатические, экономические и социальные условия. Тяжелый климат и удаленность территорий обуславливают повышенные тарифы на тепло- и электроэнергию, транспорт, коммунальные и бытовые услуги, высокую стоимость продуктов питания. При этом доходы даже работающего населения зачастую не позволяют полностью покрыть все перечисленные расходы. В связи с этим на субъекты Дальневосточного макрорегиона, по данным Пенсионного Фонда России, приходится самый высокий в стране процент работающих пенсионеров - 31,2% от общего числа вышедших на пенсию. Что касается количества пенсионеров, по этому показателю ДВФО занимает последнее место. На начало 2020 года регионы Дальневосточного Федерального округа насчитывали менее 2 млн. пенсионеров и порядка 342 тысяч граждан предпенсионного возраста, не смотря на то, что округ занимает 41% территории всей Российской Федерации.

Подробные данные, предоставленные региональными субъектами власти, о количестве граждан пенсионного и предпенсионного возраста, а также о среднем размере назначенной пенсии в каждом из субъектов ДВФО, представлены в Таблице 1:

Таблица 1.

N п/п	Наименование субъекта ДВФО	Число граждан-пенсионеров	Число граждан предпенсионного возраста	Средний размер пенсии, руб.
1	Амурская область	231 071	16 756	15 038,24
2	Республика Бурятия	264 319	43 606	13 929,95
3	Еврейская автономная область	36 573	41 917	14 520,6
4	Забайкальский край	-	-	-
5	Камчатский край	91 590	23 733	22 241,13
6	Магаданская область	44 124	10 241	22 424,64
7	Приморский край	556 998	34 922	15 723,55
8	Республика Саха (Якутия)	276 081	-	19 821,10
9	Сахалинская область	144 243	18 989	20 552,84
10	Хабаровский край	312 071	148 056	17 935,67
11	Чукотский автономный округ	4 267	3 712	25 292,24
	Итого	1 961 337	341 932	173 549,84

Пенсионное обеспечение - далеко не единственная проблема для развития отдаленных территорий. Государственные планы по укреплению и поступательному движению экономики Дальнего Востока сталкиваются с мощным ограничивающим демографическим фактором: динамика численности населения проявляется как стабильно отрицательная.

Менее чем за двадцатилетие, с 2000 по 2017 год, Дальневосточный Федеральный округ потерял около 700 000 населения или каждого десятого жителя. Большая часть мигрантов - это высокопрофессиональные трудовые ресурсы вместе с подрастающим поколением потенциальных дальневосточников.

По данным Росстата, более чем в 75% регионов, где наблюдался миграционный отток населения в 2014 - 2017 годах, произошли снижение среднедушевых доходов и рост экономического неравенства. Потеря трудоспособного населения приводит к замедлению деловой активности и снижению поступлений в региональные бюджеты: НДФЛ, акцизов, налога на имущество и других.

На ДВФО приходится самый высокий процент бедных граждан. В 2018 году 14,4% населения макрорегиона составляли граждане с доходами ниже прожиточного минимума. В то время как доля бедного населения в среднем по России составляла 12,9% (или каждый восьмой житель), для регионов Дальнего Востока этот показатель увеличен: в Республике Саха (Якутия) - каждый пятый, в Амурской и Камчатской областях - каждый шестой, в Еврейской Автономной области - каждый четвертый гражданин.

Соотношение умерших к числу родившихся превышает общероссийский показатель в 2,1 раза, что свидетельствует о неблагополучном демографическом развитии Дальневосточного региона на фоне других субъектов страны.

К числу неблагоприятных факторов, определяющих демографическую динамику Дальнего Востока, относится также смертность населения трудоспособного возраста. По итогам 2018 года в ДВФО смертность составила 589, 7 человек на 100 000 населения трудоспособного населения, что значительно выше среднероссийского показателя в 482, 2 человека. Повышенный показатель смертности наблюдается во всех субъектах Дальнего Востока, кроме Республики Саха (Якутия).

На 3-5% выше средних показателей по стране уровень заболеваемости населения в Дальневосточном Федеральном округе. При этом на 20% превышен средний уровень подверженности различным инфекциям и болезням органов пищеварения, на 15% чаще дальневосточники страдают от врожденных аномалий, деформаций и хромосомных нарушений. На 7% превышен средний уровень частоты заболеваний органов дыхания.

Таким образом, напряженная демографическая ситуация в Дальневосточном макрорегионе ударяет в первую очередь по трудоспособному населению среднего возраста, то есть тому сегменту, от которого напрямую зависит экономическое состояние субъекта.

При подготовке представленного законопроекта были направлены депутатские запросы во все 12 субъектов, входящих в Дальневосточный Федеральный округ, с целью получения следующей информации по состоянию на 1 января 2020 года: количество работников бюджетной сферы в регионе; количество вакантных должностей в бюджетной сфере; размер средней пенсии в регионе; количество граждан предпенсионного и пенсионного возраста в регионе; предложения и позиция относительно разрабатываемого документа.

Правительства регионов, входящих в Дальневосточный Федеральный округ, сообщили о нарастающем дефиците квалифицированных кадров, особенно это касается сферы бюджетного финансирования. Так, согласно данным Агентства по занятости и миграционной политике Камчатского края, по состоянию на 1 января 2020 года в бюджетной сфере Камчатского края занято 53 914 человека и имеется 2 518 вакансий. По данным Приморскстата, в 2019 году численность работников бюджетной сферы в Приморском крае составила 197 000 человек, по состоянию на 1 января 2020 года в органы службы занятости населения Приморского края заявлено 5 511 вакансий в бюджетной сфере. По информации Правительства Республики Бурятия, количество работников бюджетной сферы в Бурятии составляет 79 760 человек, вакантных должностей в бюджетной сфере - 485 единиц. По данным УФНС по Чукотскому автономному округу, по состоянию на 1.01.2020 г. в бюджетной сфере Чукотского автономного округа занято 9 264 человека, количество вакантных должностей в бюджетной сфере насчитывает 687 единиц. Согласно данным Министерства труда и социального развития Республики Саха (Якутия), среднесписочная численность работников бюджетных организаций в Якутии составляет 147 925 человек, количество вакантных рабочих мест в бюджетной сфере по состоянию на 1 января 2020 года насчитывает 3 145 единиц, что составляет 32,5% от общего числа заявленной предприятиями потребности в работниках. 20 529 человек насчитывает среднесписочная численность работников бюджетных организаций в Еврейской автономной области, согласно данным Правительства Еврейской автономной области, уровень безработицы в этой сфере - 6,2%. По информации Правительства Хабаровского края, среднесписочная численность работников бюджетных учреждений всех форм собственности составляет 160 593 человека. В Хабаровском банке вакансий по состоянию на январь 2020 года зарегистрированы сведения о вакантных рабочих местах для организаций государственной и муниципальной форм собственности в количестве 5 886 единиц, что составляет почти 50% от всех вакансий. По данным Правительства Магаданской области, среднесписочная численность работников бюджетной сферы в Магаданской области составляет 28 381 человек, в бюджетной сфере имеется 2 642 вакантные должности. Среднесписочная численность работников бюджетных учреждений Сахалинской области, по информации Правительства Сахалинской области, составляет 72 035 человек, количество вакантных должностей в бюджетной сфере по состоянию на 1.01.2020 г. - 4 031 единица. Правительство Амурской области указывает, что в регионе среднесписочная численность работников бюджетной сферы составляет 87 404 человека, число вакантных должностей в бюджетной сфере - 1 161 единица.

Таким образом, по состоянию на начало 2020 года в Дальневосточном макрорегионе в сферах бюджетного финансирования занято 856 805 человек. Кроме того, регионам ДВФО не хватает более 25 000 сотрудников медицинских, образовательных, культурных, спортивных муниципальных и государственных учреждений.

Согласно действующему законодательству, работниками государственных и муниципальных бюджетных учреждений являются сотрудники следующих организаций:

- областные, краевые, республиканские (больницы, музеи, архивы, библиотеки, театры, профессиональные училища, колледжи, социальные учреждения, специализированные школы, детские дома);

- муниципальные (школы, больницы, поликлиники, детские сады, социальные учреждения, клубы и дома культуры, библиотеки, учреждения дополнительного образования).

Порядок установления государственного пенсионного обеспечения регламентирует Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ (ред. от 01.10.2019) "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". Данным законопроектом предлагается дополнить главу 2 статьей 7.3 "Условия назначения пенсий гражданам из числа работников государственных и муниципальных учреждений на территории Дальневосточного федерального округа". Согласно новой статье, граждане Российской Федерации из числа работников государственных и муниципальных учреждений на территории Дальневосточного федерального округа будут иметь право на пенсию за выслугу лет независимо от возраста при наличии выслуги не менее 15 лет у мужчин и 12,5 лет у женщин. Список соответствующих должностей, с учетом которых назначается пенсия за выслугу лет, правила исчисления периодов работы (деятельности) и назначения указанной пенсии предлагается оставить на утверждение субъектам Российской Федерации.

Проект федерального закона предлагает также внести изменения в Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях": дополнить статью 8 пунктом 1.3, гласящим, что лицам, зарегистрированным и осуществляющим трудовую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях на территории Дальневосточного федерального округа, имеющим страховой стаж не менее 15 лет для мужчин и 12,5 лет для женщин, страховая пенсия по старости может назначаться вне зависимости от факта достижения ими возраста, предусмотренного частью 1 статьи 13. Предлагается внести изменения в статью 13 400-ФЗ, дополнив статью 10 механизмом исчисления страхового стажа: "При исчислении страхового стажа лиц, зарегистрированных и осуществляющих трудовую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях на территории Дальневосточного федерального округа, в целях определения их права на страховую пенсию по старости каждый календарный год работы указанных лиц в соответствующем учреждении засчитывается (учитывается) в счет двух лет страхового стажа".

В случае принятия законопроекта у врачей, учителей, работников культуры и других специалистов, трудящихся в учреждениях Дальневосточного Федерального округа, появится возможность двукратного увеличения трудового стажа и приоритетного выхода на пенсию до достижения 60 и 65 лет (для женщин и мужчин соответственно).

Предложенный законопроектом механизм позволит субъектам ДВФО в трехлетний период закрыть потребность в специалистах бюджетной сферы за счет закрепления предпенсионных работников государственных и муниципальных учреждений Дальневосточного Федерального округа а также за счет привлеченных в макрорегион новых специалистов, заинтересованных в долгосрочном пребывании и работе. Общее стимулирование бюджетной сферы благоприятно скажется на образовательном, медицинском и культурном уровне жизни дальневосточников.

Таким образом, принятие Федерального закона "О внесении изменений в статьи 10 и 13 Федерального закона "О страховых пенсиях" и в статью 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" позволит стимулировать положительную демографическую динамику, привлечь трудоспособное население из других регионов, уменьшить отток граждан и повысить уровень жизни пенсионеров, проживающих на Дальнем Востоке, а также укрепить экономический потенциал ДВФО.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в статьи 10 и 13 Федерального закона "О страховых пенсиях" и в статью 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в статьи 10 и 13 Федерального закона "О страховых пенсиях" и в статью 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении" касательно назначения пенсии по старости для лиц, осуществляющих трудовую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях, зарегистрированных на территории Дальневосточного федерального округа, а также относительно исчисления страхового стажа для указанных лиц потребует дополнительного финансирования за счет средств федерального бюджета (Пенсионного фонда Российской Федерации), которые необходимо будет предусмотреть при разработке параметров федерального бюджета на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов.

Согласно документированным сведениям, предоставленным в отзывах на настоящий законопроект десятью из одиннадцати высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, по состоянию на 01 января 2020 г. общая численность работников бюджетной сферы указанных субъектов составила 857 тыс. чел., общее число вакансий бюджетной сферы - 25 тыс. чел., общее число пенсионеров - 1 961 337 чел., общее число предпенсионеров - 341 932 тыс. чел., средний размер страховой пенсии - 17 тыс. руб.

Таким образом, исходя из указанных показателей, в случае принятия настоящего законопроекта снизится миграционная мобильность жителей ДВФО, а упомянутые субъекты Российской Федерации будут обладать достаточным потенциалом для самостоятельного заполнения существующих вакансий в трехлетний период 2020 - 2022 годов, при этом дополнительные расходы федерального бюджета на этот период составят 0,43 млрд. рублей.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, сообщаем, что с учетом предполагаемого роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в трехлетний 2020-2022 годов к настоящему законопроекту применима часть 7 статьи 16 Федерального закона "О страховых пенсиях".

Финансовая обеспеченность пенсионной системы растет: размеры пенсионного обеспечения и социальной поддержки пенсионеров увеличиваются, что подтверждается следующим.

В соответствии с федеральным законом о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на трехлетний период 2020 - 2022 годов, подписанным Президентом Российской Федерации Путиным В.В. в декабре 2019 г., доходы этого бюджета в 2020 году составят 8 923,9 млрд рублей и по сравнению с 2019 годом увеличатся на 3,1%, или 269,8 млрд рублей.

Объем дефицита бюджета ПФР в 2020 году составит 118,4 млрд рублей с учетом дефицита по распределительной части в размере 123,0 млрд рублей и профицита по накопительной части в размере 4,6 млрд рублей.

На 2022 год профицит планируется в размере 18,5 млрд рублей и образуется в связи с поступлением в бюджет Фонда доходов от инвестирования, перечисленных управляющими компаниями, в большем объеме по сравнению с 2021 годом.

Дополнительно стоит отметить, что принятие предлагаемого законопроекта даст прирост населения в количестве 7652,3-9465 тысяч человек, а прогнозные отчисления в бюджет Пенсионного фонда составят 89,4-110,6 млрд. рублей в месяц. Расчеты произведены на основании данных, представленных в отчетах АНО "Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке", где среднегодовая численность занятых в ДВФО составляет 4027,5 тыс. человек, а среднемесячная заработная плата - 53, 1 тыс. рублей.

Также обращаем особое внимание на то, что на рассматриваемый законопроект поступило 11 отзывов от 11 высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав ДВФО, из них 10 положительных и 1 нейтральный.

Учитывая изложенное, упомянутые субъекты Российской Федерации выразили консолидированную положительную позицию в отношении настоящего проекта федерального закона.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статьи 10 и 13 Федерального закона "О страховых пенсиях" и в статью 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статьи 10 и 13 Федерального закона "О страховых пенсиях" и в статью 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" не потребует принятия, приостановления, внесения изменений либо признания утратившими силу федеральных законов или иных нормативных правовых актов Российской Федерации.