Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке от 16 декабря 2020 г. N 117-2 на проект федерального закона N 1057895-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части введения просветительской деятельности) внесен сенаторами Российской Федерации А.А. Климовым, Е.В. Афанасьевой, А.В. Вайнбергом, Л.Н. Глебовой, О.В. Мельниченко, депутатами Государственной Думы В.И. Пискаревым, А.Г. Альшевских, Н.И. Рыжаком, А.К. Исаевым, Р.Д. Курбановым, И.В. Белых, Д.И. Савельевым, А.В. Чепой, А.Л. Шхагошевым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке от 16 декабря 2020 г. N 117-2
на проект федерального закона N 1057895-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации"
(в части введения просветительской деятельности)
внесен сенаторами Российской Федерации А.А. Климовым, Е.В. Афанасьевой, А.В. Вайнбергом, Л.Н. Глебовой, О.В. Мельниченко, депутатами Государственной Думы В.И. Пискаревым, А.Г. Альшевских, Н.И. Рыжаком, А.К. Исаевым, Р.Д. Курбановым, И.В. Белых, Д.И. Савельевым, А.В. Чепой, А.Л. Шхагошевым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по образованию и науке рассмотрел проект федерального закона N 1057895-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части введения просветительской деятельности) (далее - законопроект) и отмечает следующее.

В соответствии с частью 5 статьи 28 "Компетенция, права, обязанности и ответственность образовательной организации" Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) образовательная организация вправе вести просветительскую деятельность, не противоречащую целям ее создания. В то же время, определение просветительской деятельности, установление ее субъектов и правовое регулирование их деятельности в российском законодательстве отсутствуют.

В этой связи рассматриваемый законопроект можно считать актуальным, поскольку отсутствие правового регулирования приводит к тому, что просветительская деятельность рассматривается на практике с разных точек зрения, что приводит к множественным, порой взаимоисключающим толкованиям таких понятий как "просвещение" и "просветительская деятельность", а также ограничивает системное и эффективное развитие просветительской деятельности в Российской Федерации. При этом Комитет отмечает, что в части регламентации просветительской деятельности рассматриваемый законопроект только частично восполняет указанный правовой пробел.

Законопроектом предлагается дополнить:

1. статью 2 Закона об образовании пунктом 35 следующего содержания: "просветительская деятельность - осуществляемая вне рамок образовательных программ деятельность, направленная на распространение знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта и компетенции в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов, и затрагивающая отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом и иными законодательными актами Российской Федерации.";

2. главу 2 статьей 12.2 "Общие требования к организации просветительской деятельности", в которой устанавливаются субъекты просветительской деятельности, порядок, особенности и ограничения ее ведения образовательными организациями;

3. статью 105 частью 4, в которой устанавливается, что подписание образовательными организациями договоров по вопросам образования с иностранными организациями и гражданами, за исключением договоров об оказании образовательных услуг иностранным гражданам, осуществляется при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования, или федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования.

Комитет обращает внимание на то, что предложенные в законопроекте изменения в части установления содержания и особенностей правового регулирования просветительской деятельности по многим аспектам выходят за пределы правового регулирования Закона об образовании. Так:

согласно предложенному в законопроекте определению просветительская деятельность осуществляется вне рамок образовательных программ. В то же время, согласно пункту 17 статьи 2 Закона об образовании образовательная деятельность - это деятельность по реализации образовательных программ;

предметом правового регулирования Закона об образовании в соответствии с частью 1 статьи 1 указанного закона являются общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, то есть отношения в сфере образования;

объектом просветительской деятельности для образовательных организаций является строго определенный круг лиц (как правило, это конкретные обучающиеся или их группы), в то время как объектом просветительской деятельности вне образовательных организаций является неопределенный круг лиц. В такой ситуации нормы регламентации просветительской деятельности вне рамок образовательных программ не могут совпадать с ее регламентацией в системе образования.

Предложенное в законопроекте определение просветительской деятельности акцентирует внимание на распространении знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта и компетенции только вне рамок образовательных программ. Однако отсутствуют признаки, отделяющие ее от развлекательной и информационной деятельности, от деятельности по представлению произведений искусства и культуры, что будет приводить к проблемам в правоприменительной практике.

Комитет полагает, что предложенное в законопроекте установление полномочия Правительства Российской Федерации по определению порядка, условий, форм ведения просветительской деятельности, а также контроля за ней вряд ли может быть реализовано для всей совокупности форм и разновидностей просветительской деятельности.

Комитет также считает, что контроль за просветительской деятельностью в образовательных организациях должен иметь существенные отличия от контроля за такой деятельностью вне указанных организаций.

В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что законодательная инициатива направлена на предотвращения негативных проявлений в школьной и студенческой среде. В то же время, предложенное определение просветительской деятельности не содержит возрастных или каких-либо иных ограничений, которые могут ограничить действие закона школьной или студенческой средой.

Законопроектом устанавливается запрет на использование просветительской деятельности для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, в том числе посредством сообщения обучающимся недостоверных сведений об исторических, о национальных, религиозных и культурных традициях народов. В то же время, в части 3 статьи 48 Закона об образовании педагогическим работникам уже установлен запрет использовать образовательную деятельность для политической агитации, принуждения обучающихся к принятию политических, религиозных или иных убеждений либо отказу от них, для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, для агитации, пропагандирующей исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, их отношения к религии, в том числе посредством сообщения обучающимся недостоверных сведений об исторических, о национальных, религиозных и культурных традициях народов, а также для побуждения обучающихся к действиям, противоречащим Конституции Российской Федерации.

Кроме этого рассматриваемые ограничения также уже содержатся в Конституции Российской Федерации (статьи 13 и 29). Более того, эти конституционные нормы уже нашли свое закрепление в профильных федеральных законах: Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (Статья 10. Распространение информации или предоставление информации), Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (Статья 13. Ответственность за распространение экстремистских материалов) и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (Статья 20.3.1. Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства).

Таким образом, предложенные нормы дублируются в других законодательных актах.

В заключении Правового управления Государственной Думы на рассматриваемый законопроект также обращается внимание на то, что запрет на использование просветительской деятельности для противоправных действий уже установлен законодательством Российской Федерации.

К сожалению, законопроектом не определены все субъекты просветительской деятельности. В том случае, если это будут только педагогические работники, то предложения об ограничениях в отношении просветительской деятельности представляются излишними. В том случае, если это могут быть какие-то иные лица, то необходимо их не только определить, но и указать особенности из допуска к такой деятельности в образовательных организациях.

С учетом изложенного, по мнению Комитета, в дальнейшем целесообразно рассмотреть возможности формирования правового регулирования просветительской деятельности в рамках самостоятельного федерального закона, определив просветительскую деятельность как самостоятельный вид деятельности, отличный от образовательной.

В части дополнения законопроектом статьи 105 частью 4, в которой устанавливается, что подписание образовательными организациями договоров по вопросам образования с иностранными организациями и гражданами, за исключением договоров об оказании образовательных услуг иностранным гражданам, осуществляется при наличии заключения уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Комитет отмечает, что в число экспертируемых предполагается включить договоры о сотрудничестве между школами разных стран, договоры на разработку и реализацию образовательных программ и научных программ в сфере образования совместно с международными или иностранными организациями, проведение совместных научных исследований, осуществление фундаментальных и прикладных научных исследований в сфере образования, совместное осуществление инновационной деятельности, участие в сетевой форме реализации образовательных программ, проведение международных образовательных, научно-исследовательских и научно-технических проектов, конгрессов, симпозиумов, конференций, семинаров или самостоятельное проведение указанных мероприятий, а также обмен учебно-научной литературой на двусторонней и многосторонней основе. Таких договоров многие и многие тысячи.

Процедура согласования любых договоров с федеральными органами исполнительной власти исключительно трудоёмка для всех сторон и может занимать многие месяцы. Предложенная норма существенно усложняет регуляторное воздействие без снижения социально значимых рисков.

Комитет отмечает, что все проекты международных договоров проходят длительное и тщательное согласование с зарубежными партнерами. Дополнительная экспертиза договоров с федеральными органами исполнительной власти может сделать такие договоры неприемлемыми для зарубежных партнеров, что принесет репутационный урон российским образовательным организациям.

Правовое управление Государственной Думы высказывает сомнение в целесообразности заключений федерального органа исполнительной власти на договоры организаций, входящих в систему образования, в контексте их участия в международном сотрудничестве.

Кроме этого Комитет обращает внимание, что значительная часть договоров связана с научной деятельностью и при предложенном подходе должна регламентироваться законодательством о научной деятельности.

Комитет считает возможным ко второму чтению конкретизировать категории договоров, несущих потенциальные риски, и ограничиться выдачей разрешения только на них, а также просить Правительство Российской Федерации представить проект порядка представления заключения на рассматриваемые договоры.

Правовое управление Государственной Думы в своем заключении, поддерживая необходимость государственного регулирования просветительской деятельности, обращает внимание на то, что:

определение просветительской деятельности не позволяет четко определить, что следует понимать под "затрагиванием отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом и иными законодательными актами Российской Федерации";

из текста проекта следует, что просветительская деятельность может "затрагивать" общественные отношения, являющиеся предметом регулирования других законодательных актов Российской Федерации, при этом законопроектом предусматриваются изменения только в Федеральный закон (без внесения изменений в "иные законодательные акты Российской Федерации").

Комитет-соисполнитель - Комитет Государственной Думы по делам национальностей в целом поддерживает принятие рассматриваемого законопроекта, но при этом совершенно справедливо отмечает, что рассматриваемый законопроект представляется также значимым в связи с принятием Федерального закона от 31.07.2020 N 304-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" по вопросам воспитания обучающихся. Принимая во внимание названные нормы, комитет-соисполнитель предлагает уточнить особенности одновременного осуществления просветительской и воспитательной деятельности в образовательных организациях и рассмотреть возможность разработки отдельного федерального закона о просветительской деятельности в Российской Федерации.

На представленный законопроект поступили отзывы от:

- 23 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: 22 - положительных, 1 - отрицательный;

- 37 высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: 34 - положительных, 3 - отрицательных.

В целом законопроект поддержали 8 субъектов Российской Федерации.

В целом законопроект не поддержал 1 субъект Российской Федерации.

Исходя из вышеизложенного, Комитет предлагает принять проект федерального закона N 1057895-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части введения просветительской деятельности) в первом чтении.

Председатель Комитета

В.А. Никонов