Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1114866-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части расширения форм преобразования муниципальных образований) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1114866-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части расширения форм преобразования муниципальных образований)

Досье на проект федерального закона

Настоящий проект закона был разработан исходя из назревшей потребности в ликвидации правовых пробелов, возникающих при укрупнении как административных центров субъектов Российской Федерации так и городов федерального значения.

Изменение границ между субъектами Российской Федерации, - случай уже не редкий. Преимущественное значение для агломераций имеют сотрудничество и возникающие от этого позитивные эффекты, равномерно затрагивающие население соответствующих территорий.

Наиболее масштабным из примеров укрупнения субъектов - в последнее время было увеличение территории города федерального значения Москвы и создание в рамках данного процесса двух новых административных округов - Новомосковского и Троицкого в 2011 - 2012 гг. Также в 2007 году изменялись границы между Еврейской автономной областью и Амурской областью, а в 2009 году была утверждена новая граница города Санкт-Петербурга, площадь которого увеличилась за счет намывных территорий. В настоящее время начинается объединение Саратова и 17 муниципальных образований Саратовского района, что затрагивает социальные права и льготы жителей района.

К примеру, при создании "Новой Москвы", на публичных слушаниях по вопросу преобразования муниципалитетов с участием представителей правительства Московской области жителям обещали льготы сохранить. Однако, автоматически это сделать было невозможно. В результате, жители преобразованных муниципальных образований оказались поставлены в худшие в сравнении с предыдущими условиями реализации как прав на осуществление местного самоуправления, так и иных, главным образом социальных, прав, имеющих территориальную "привязку" (например, лишаются права на получение сельских льгот, надбавок). Возможность сохранения "сельских" льгот (как, к примеру, предусмотренных частью 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" право на компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения для педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), и участия в таких федеральных программах для жителей сельской местности как "Земский доктор", "Земский фельдшер" напрямую зависит от статуса населенных пунктов в составе объединяемых поселений после их вхождения в городской округ. Если они сохраняют прежний статус или входят в состав других населенных пунктов, подпадающих под вышеизложенные критерии, на них по-прежнему будут распространяться приведенные правовые нормы. В противном случае данные преференции будут утрачены жителями таких населенных пунктов. Только в результате совместной работы муниципальных депутатов, администрации и правительства Московской области в региональный Закон Московской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области" были внесены изменения, предусматривающие предоставление мер социальной поддержки в случаях преобразования сельского населенного пункта или поселка городского типа в город или объединения сельского населенного пункта или поселка городского типа с городом, если указанное преобразование или объединение произошло после 1 июня 2015 года. Таким образом, указанные изменения закона вернули льготы работникам бюджетной сферы, проживающим и работающим в сельских микрорайонах. С 1 июля 2016 г. установлены меры социальной поддержки, сохранение льгот для жителей сельского населенного пункта или поселка городского типа, существовавших до преобразования их в городской округ, в виде ежемесячной компенсации оплаты жилищно-коммунальных услуг в прежних размерах. (Закон МО N 36/2006-03 "О социальной поддержке отдельных категорий граждан МО" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Московской области N 100/2016-03 от 11 июля 2016 г.). Под сельской местностью в ведомственной программе "Устойчивое развитие сельских территорий" (утв. Минсельхозом России 07.06.2019) понимаются сельские поселения или сельские поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией в границах муниципального района, а также сельские населенные пункты и рабочие поселки, входящие в состав городских округов (за исключением городских округов, на территориях которых находятся административные центры субъектов Российской Федерации), городских поселений и внутригородских муниципальных образований г. Севастополя, на территориях которых преобладает деятельность, связанная с производством и переработкой сельскохозяйственной продукции.

Решение вопроса о соблюдении требований ст. 131 Конституции при изменении территории муниципального образования, должно быть основано на положениях Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что невозможно без изменения действующей редакции положений Федерального закона N 131-ФЗ.

В случае объединения всех поселений в составе муниципального района в городской округ происходит упразднение муниципального района, т.е. это влечет изменение границ иного муниципального образования помимо объединяемых поселений. Одновременно устанавливаются границы нового (т.е. также "иного", не существовавшего на момент объединения поселений) муниципального образования - городского округа. Кроме того, при этом также полностью упраздняются поселения как вид муниципального образования, вместо создания нового поселения на базе объединяемых. Поэтому объединение всех поселений в составе района в городской округ не отвечает требованиям закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В настоящее время в Федеральном законе предусматриваются следующие производства по изменению территориальной организации местного самоуправления: изменение границ муниципального образования; преобразование муниципального образования; создание сельского поселения на межселенной территории; упразднение сельского поселения). По смыслу статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, ее нормами предусмотрен исчерпывающий (закрытый) перечень форм преобразования муниципальных образований. В связи с этим осуществление преобразований в формах, не предусмотренных данным законом, недопустимо.

Предложенные новации должны исправить существующую ситуацию с коллизиями при создании агломераций с помощью изменения ряда статей Федерального Закона N 131-ФЗ, расширив перечень форм преобразования муниципальных образований. Кроме того, данные изменения должны затронуть понятийный аппарат подзаконных актов. В частности, необходимо пересмотреть значение сельской местности, включив в нее внутригородскую территорию территории города федерального значения или административного центра субъекта Российской Федерации, включающую территории сельских населенных пунктов, с целью распространения действия нормы по кругу лиц на жителей укрупненных областных центров.

Законопроект не затрагивает сфер реализации государственных программ Российской Федерации и не оказывает влияния на достижение их целей. Законопроект не затрагивает отношений, связанных с реализацией Договора о Евразийском экономическом союзе, а также иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части расширения форм преобразования муниципальных образований)

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части расширения форм преобразования муниципальных образований) не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части расширения форм преобразования муниципальных образований)

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части расширения форм преобразования муниципальных образований) потребует внесения корреспондирующих изменений в понятийный аппарат подзаконных актах, в частности, в ведомственной программе "Устойчивое развитие сельских территорий", утвержденной Минсельхозом России 07.06.2019 г.