Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству на проект федерального закона N 1048810-7 "О внесении изменений в статью 123.22 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (о субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения) внесен Правительством РФ (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству
на проект федерального закона N 1048810-7 "О внесении изменений в статью 123.22 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (о субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения) внесен Правительством РФ

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству рассмотрел проект федерального закона N 1048810-7 "О внесении изменений в статью 123.22 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", внесенный Правительством РФ (далее - законопроект).

Законопроект разработан во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2020 г. N 23-П "По делу о проверке конституционности пункта 5 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Лысьва-теплоэнерго" (далее - Постановление КС РФ).

Законопроектом вносятся изменения в пункты 5 и 6 статьи 123.22 ГК РФ, согласно которым в случае ликвидации бюджетного или автономного учреждения при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с данной статьей ГК РФ может быть обращено взыскание по обязательствам бюджетного и автономного учреждения, вытекающим из публичного договора, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного или автономного учреждения.

В соответствии с действующими правилами ГК РФ, в случаях, когда бюджетные и автономные учреждения становятся заказчиками услуг по публичным договорам (их контрагенты согласно пункту 1 статьи 426 ГК РФ не вправе отказать им в заключении договора), а в случае ликвидации таких учреждений их контрагенты часто не могут получить удовлетворение за счет имущества ликвидируемого учреждения и не могут этого сделать в силу закона за счет учредителя такого учреждения.

Такое положение на согласуется с принципом всеобщего равенства перед законом и судом (статья 19 Конституции Российской Федерации) и принципом равенства частной, муниципальной и государственной собственности (часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации). Принцип равенства предполагает, что преимущества одних субъектов перед другими должны быть обусловлены социально значимыми целями и по возможности компенсироваться за счет тех или иных правовых средств. Одним из таких своего рода компенсационных механизмов, нейтрализующих негативные последствия создания преференций, является субсидиарная ответственность собственников имущества бюджетных и автономных учреждений.

Ограничение оснований наступления субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного или муниципального учреждения только случаем его ликвидации, как предусматривается в законопроекте, не приведет к установлению регулирования, соответствующему указанным конституционным принципам. Напротив, предложенное в законопроекте регулирование повлечет за собой возможность злоупотребления правом. Контрагенты бюджетных и автономных учреждений будут использовать все возможные механизмы и добиваться принятия решения о ликвидации учреждения, видя в этом единственную возможность получить причитающуюся им кредиторскую задолженность.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 9 февраля 2017 г. N 219-О отметил, что слабой стороной в договорах с бюджетными и автономными учреждениями выступают граждане, указывая, что положение о субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения в случаях причинения вреда гражданам является дополнительной гарантией прав последних как более слабой стороны в правоотношениях с участием учреждения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 5 Постановления, "... объектом взыскания фактически может быть лишь то имущество, которое учредитель муниципального бюджетного учреждения не посчитал нужным включить в соответствующий перечень. Это свидетельствует о том, что в правовом регулировании ответственности муниципальных бюджетных учреждений по своим долгам объем гарантий для их кредиторов сужен (с момента появления такого вида учреждений). Данное обстоятельство требует от контрагентов должной степени осмотрительности еще при вступлении в гражданско-правовые отношения с субъектами, специфика правового статуса которых не позволяет в полной мере прибегнуть к институту субсидиарной ответственности и предполагает возможность использовать существующие способы обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств".

Однако на граждан (в отличие от юридических лиц) не может быть возложена обязанность проявлять указанную степень осмотрительности и оценивать экономические риски, связанные с неисполнением бюджетным или автономными учреждениями своих обязательств. И поскольку бюджетные и автономные учреждения являются государственными либо муниципальными учреждениями, осуществляющими возложенные на публичную власть социальные функции, то иной вывод был бы несовместим с конституционной обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать прав и свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции Российской Федерации).

Создание механизмов защиты лишь для контрагентов государственных (муниципальных) учреждений, являющихся исполнителями по публичным договорам, тоже вступает в противоречие с принципом равенства, поскольку ставит в заведомо невыгодное положение граждан, которые становятся сторонами правоотношений с участием таких учреждений.

Поэтому следует расширить правило о субсидиарной ответственности собственников имущества бюджетных и автономных учреждений, установив такую ответственность не только по обязательствам, связанным с причинением вреда, но и по любым другим обязательствам перед гражданами, что соответствовало бы смыслу Постановления КС РФ.

Наряду с введением субсидиарной ответственности собственников имущества бюджетных и автономных учреждений следует рассмотреть возможность введения дополнительных механизмов, направленных на обеспечение исполнения обязательств бюджетными и автономными учреждениями.

В целях восстановления ранее закрепленного в ГК РФ полноценного имущественного статуса бюджетных и автономных учреждений, позволяющего им отвечать по своим обязательствам, следует рассмотреть возможность внесения следующих изменений:

- уточнение перечня имущества бюджетных учреждений, на которое не может быть обращено взыскание по их обязательствам, в том числе путем определения на законодательном уровне перечня имущества и (или) критериев отнесения имущества к защищенному иммунитетом;

- в части правового регулирования публичных договоров в сфере энергоресурсов - распространение на бюджетные и автономные учреждения обязанности по предоставлению дополнительных финансовых (банковских) гарантий, а также распространение на них общего порядка оплаты потребляемых энергоресурсов (наравне с иными потребителями), при котором 85 процентов цены потребляемых энергоресурсов оплачивается до конца текущего месяца;

- введение компенсационных механизмов, обеспечивающих предоставление кредиторам равноценного возмещения при ликвидации бюджетных и автономных учреждений.

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству с учетом изложенного рекомендует Государственной Думе принять в 1 чтении проект федерального закона N 1048810-7 "О внесении изменений в статью 123.22 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", внесенный Правительством РФ.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников