Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1115645-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О федеральной территории "Сириус", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1115645-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О федеральной территории "Сириус",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 1115645-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О федеральной территории "Сириус" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) изменения в целях включения в бюджетные правоотношения федеральных территорий, правовой статус которых, а также порядок их создания и организации деятельности будут регулироваться отраслевым законодательством Российской Федерации, в том числе Федеральным законом от 22.12.2020 N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус" (далее - Федеральный закон N 437-ФЗ), определяющим правовые основы функционирования федеральной территории "Сириус".

Законопроектом предлагается дополнить статью 8 БК РФ новой частью третьей, предусматривающей, что положения, установленные данным Кодексом в отношении субъектов Российской Федерации (органов государственной власти субъектов Российской Федерации), субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, распространяются на федеральные территории (органы публичной власти федеральных территорий). При этом в случае, если положения БК РФ содержат указание на закон субъекта Российской Федерации, применяется нормативный правовой акт представительного органа федеральной территории.

В настоящее время согласно части первой статьи 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся, среди прочего:

- установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

- установление нормативов отчислений доходов в бюджеты сельских поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов, в случае, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями закреплены другие вопросы местного значения из числа вопросов местного значения городских поселений, решаемых муниципальным районом на территориях сельских поселений;

- определение законами субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских районов, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом;

- установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

- установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 4 и 5 части 1 статьи 8 Федерального закона N 437-ФЗ органы публичной власти федеральной территории "Сириус" осуществляют, в частности, отдельные полномочия Краснодарского края, переданные для осуществления органам публичной власти федеральной территории "Сириус" нормативными правовыми актами Краснодарского края, а также полномочия органов местного самоуправления городского округа (в том числе по решению вопросов местного значения городского округа), определенные Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами. При этом в силу части 7 этой же статьи Федерального закона N 437-ФЗ органы публичной власти федеральной территории "Сириус" вправе на основании соглашений передать предусмотренные пунктами 3 и 5 части 1 данной статьи полномочия соответственно органам государственной власти Краснодарского края, органам местного самоуправления муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края.

Нормы части 8 этой же статьи Федерального закона N 437-ФЗ предусматривают, что соглашениями, указанными в частях 6 и 7 данной статьи, определяются условия и порядок осуществления переданных полномочий, в том числе порядок их финансового и материально-технического обеспечения, порядок осуществления контроля за осуществлением переданных полномочий, ответственность сторон соглашений, основания и порядок их досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашений.

Перечень бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации, предусмотренный в части первой статьи 8 БК РФ, в силу проектируемой законопроектом части третьей этой же статьи должен будет осуществляться также органами публичной власти федеральных территорий.

В связи с этим, в случае принятия законопроекта между данными нормами БК РФ может возникнуть правовая неопределенность, в части порядка применения части первой статьи 8 БК РФ во взаимосвязи с проектируемой частью третьей этой же статьи 8 БК РФ, поскольку в данном случае будет не понятно, в отношении каких муниципальных образований и местных бюджетов, а также в каких случаях органами публичной власти федеральных территорий должны будут осуществляться вышеуказанные бюджетные полномочия, в части установления нормативов отчислений в местные бюджеты от налоговых и отдельных видов неналоговых доходов, установления общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, определения порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций и т.д., а также в каком порядке должны будут реализовываться указанные полномочия органами публичной власти федеральных территорий.

В части 2 статьи 8 БК РФ определены бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в отношении внутригородских муниципальных образований данных городов федерального значения, помимо перечисленных бюджетных полномочий, указанных в части 1 этой же статьи. Исходя из проектируемой законопроектом редакции части третьей статьи 8 БК РФ данные бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя должны распространяются на федеральные территории (органы публичной власти федеральных территорий).

Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 437-ФЗ, под федеральной территорией "Сириус" признается имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование и положения данного Федерального закона не предусматривают нахождение в его границах иных муниципальных образований, в том числе внутригородских муниципальных образований.

Таким образом, в случае принятия законопроекта может возникнуть правовая несогласованность между действующими нормами частей первой и второй статьи 8 БК РФ и проектируемой частью третьей статьи 8 БК РФ, которую необходимо устранить, поскольку в данном случае не понятен механизм реализации указанных бюджетных полномочий органами публичной власти федеральной территорией "Сириус" в отношении местных бюджетов. Аналогичное замечание, касается порядка распространения положений статьи 58 БК РФ, предусматривающей полномочия субъектов Российской Федерации по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, отдельных видов неналоговых доходов в местные бюджеты, на федеральную территорию.

Кроме того, нормами статей 61, 61.2, 61.3 и 61.4 БК РФ определены налоговые доходы соответственно городских поселений, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Из положений законопроекта не понятно, налоговые доходы какого из указанных видов муниципальных образований должны будут зачисляться в бюджет федеральной территории.

Таким образом, положения законопроекта не позволяют четко определить систему и порядок формирования межбюджетных отношений между органами государственной власти Краснодарского края, органами местного самоуправления города Сочи и органами публичной власти федеральной территории "Сириус".

Полагаем, что в законопроекте необходимо установить более универсальную, гибкую формулировку проектируемой редакции части третьей статьи 8 БК РФ, предусматривающую случаи, порядок и особенности распространения на федеральные территории (органы публичной власти федеральных территорий) положений, установленных БК РФ в отношении субъектов Российской Федерации (органов государственной власти субъектов Российской Федерации), субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Нормами законопроекта в абзаце четвертом части первой статьи 135 БК РФ предлагается предусмотреть возможность предоставления субвенций бюджетам федеральных территорий в случаях, установленных федеральными законами, для реализации передаваемых органам публичной власти федеральных территорий полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В то же время согласно абзацу первому статьи 135 БК РФ данная статья определяет формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых, наоборот, из бюджетов субъектов Российской Федерации (то есть в соответствии с проектируемой частью третьей статьи 8 БК РФ также из бюджетов федеральных территорий) бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, в случае принятия законопроекта может возникнуть несогласованность между данными нормами статьи 135 БК РФ.

Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 Федерального закона N 437-ФЗ органы публичной власти федеральной территории "Сириус" осуществляют отдельные полномочия Краснодарского края, переданные для исполнения органам публичной власти федеральной территории "Сириус" нормативными правовыми актами Краснодарского края. При этом в силу положений частей 6 и 8 этой же статьи Федерального закона N 437-ФЗ в данном случае должны заключаться соглашения, которыми определяются условия и порядок осуществления переданных полномочий, в том числе порядок их финансового и материально-технического обеспечения. В связи с этим, предоставление субвенций бюджетам федеральных территорий для реализации передаваемых им органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, возможно осуществлять не только в случаях, установленных федеральными законами, но и в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, а также в порядке и на условиях, предусмотренных указанными соглашениями.

Нормами законопроекта статью 135 БК РФ предлагается дополнить частью третьей, согласно которой к межбюджетным трансфертам из бюджетов федеральных территорий помимо вышеперечисленных в данной статье будут относиться субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам. Вместе с тем не понятно, почему данные субвенции не включаются в общий перечень форм межбюджетных трансфертов, указанных в данной статье БК РФ. Кроме того, указанные положения законопроекта нуждаются в уточнении в части того, что указанные субвенции должны представляться бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований, в границах которых находятся соответствующие федеральные территории.

Нормами законопроекта предлагается дополнить БК РФ новой статьей 138.5, предусматривающей порядок предоставления субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам из бюджета федеральной территории. Согласно положениям пункта 2 данной проектируемой статьи указанные субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам из бюджета федеральной территории, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет и являются источником финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в порядке, установленном нормативными правовыми актами федеральной территории. При этом порядок предоставления каждой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам из бюджета федеральной территории утверждается нормативным правовым актом федеральной территории и должен содержать порядок определения общего объема субвенций для осуществления переданных полномочий.

Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно пунктам 7 и 8 части 1 статьи 3 Федерального закона N 437-ФЗ правовую основу создания и функционирования федеральной территории "Сириус" составляют устав федеральной территории "Сириус" и нормативные правовые акты органов публичной власти федеральной территории "Сириус".

В связи с этим полагаем, что указанные положения законопроекта нуждаются в конкретизации, поскольку в них не определено, каким нормативным правовым актом федеральной территории "Сириус" и каким органом публичной власти данной территории должны утверждаться указанные в проектируемой статье 138.5 БК РФ порядки (советом федеральной территории "Сириус" или администрацией федеральной территории "Сириус"). Кроме того, в проектируемой законопроектом редакции статьи 138.5 БК РФ необходимо указать, что указанные субвенции должны представляться бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований, в границах которых находятся соответствующие территории федерального значения.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендовать Государственной Думе его принять при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко