Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 1100181-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского сопровождения, казначейского обеспечения обязательств и бюджетного мониторинга", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 1100181-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского сопровождения, казначейского обеспечения обязательств и бюджетного мониторинга", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с представленным законопроектом Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) дополняется рядом положений о казначейском сопровождении, казначейском обеспечении обязательств, бюджетном мониторинге.

Концептуальных замечаний правового характера по законопроекту не имеется. Вместе с тем отмечаем следующее.

Понятийный аппарат, используемый в законопроекте, нуждается в доработке.

Так, устанавливая порядок осуществления бюджетного мониторинга в системе казначейских платежей, законопроект не определяет само понятие "бюджетного мониторинга", которое подлежало бы включению в статью 6 БК РФ.

Также не определено и понятие "финансовых нарушений", на предупреждение которых будет направлен бюджетный мониторинг. Определение таких нарушений через наличие признаков, включенных в классификатор признаков финансовых нарушений, формирование и ведение которого будет осуществляться Федеральным казначейством в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с органом, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового поражения (пункты 2 и 10 проектируемой статьи 242.13-1 законопроекта), может привести к неоправданно широкому усмотрению при правоприменении. Более предпочтительным представляется закрепление таких признаков в федеральном законе. Например, в Федеральном законе от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" прямо определены операции, подлежащие контролю в целях этого Федерального закона.

Кроме того, определение нового понятия "казначейское сопровождение" не отвечает общеправовому критерию формальной определенности и ясности, поскольку из его содержания не ясно, кто (какой орган) осуществляет казначейское сопровождение, а также какие денежные средства (операции) юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц подлежат казначейскому сопровождению. При этом используемый в данном определении термин "участник казначейского сопровождения" следует определить не через перечисление, а раскрыв его смысл.

В связи с проектируемыми изменениями главы 24.1 БК РФ (пункты 10-12 статьи 1 законопроекта), направленными на урегулирование вопросов исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства участников казначейского сопровождения, в пункт 1 статьи 242.1 БК РФ, определяющий порядок исполнения судебных актов, следует внести изменение в части указания документов, на основании которых производится исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства участников казначейского сопровождения. Кроме того, проектируемые изменения не учтены в преамбуле БК РФ, согласно которой он определяет в том числе порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

По смыслу положений проектируемого абзаца пятого пункта 3 статьи 242.1 БК РФ (пункт 11 статьи 1 законопроекта) исполнение исполнительных документов об обращении взыскания на средства участников казначейского сопровождения, не подлежащих казначейскому сопровождению, выданных на основании судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, может производиться в соответствии с БК РФ, однако порядок исполнения таких исполнительных документов не определен (см. положения проектируемой статьи 242.6-1 БК РФ, в том числе пункта 3, которым регламентируются действия должника только по исполнению исполнительного документа, предусматривающего взыскание по государственному (муниципальному контракту (договору, соглашению), по которому возникло требование).

Положение пункта 13 проектируемой статьи 242.6-1 БК РФ о том, что обращение взыскания на средства участника казначейского сопровождения, находящиеся на счете должника, службой судебных приставов не производится, следует соотнести с проектируемым абзацем пятым пункта 3 статьи 242.1 БК РФ, согласно которому на средства участников казначейского сопровождения, подлежащие казначейскому сопровождению, может быть обращено взыскание в целях исполнения судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, учитывая, что исполнение таких судебных актов осуществляется в том числе службой судебных приставов.

Нуждается в доработке проектируемая статья 242.13-1 БК РФ (пункт 14 статьи 1 законопроекта). Пунктом 2 указанной статьи установлено положение о проверке, которую проводит Федеральное казначейство, в том числе при открытии участникам казначейского сопровождения лицевых счетов. При этом меры реагирования, определенные в пункте 3 в связи с указанной проверкой, а именно приостановление операции на лицевом счете и предупреждение (информирование), не в полной мере соотносятся с проверкой "при открытии лицевых счетов". Кроме того неясно, при наличии каких именно оснований подлежат применению конкретные меры реагирования, предусмотренные пунктом 5 указанной статьи (пунктами 8 и 9 данной статьи, например, определены одинаковые основания для разным мер реагирования). Также не определены содержание каждой конкретной меры реагирования и порядок ее применения: какие действия, в какой срок будут производиться. При этом не предусмотрен механизм обжалования при несогласии заинтересованного лица в применении к нему соответствующей меры реагирования.

В соответствии с пунктом 12 проектируемой статьи 242.13-1 БК РФ Федеральное казначейство при исполнении полномочий, предусмотренных БК РФ, обменивается информацией, в том числе информацией, доступ к которой ограничен федеральными законами, с указанными в данном пункте органами (налоговыми, таможенными, антимонопольными и другими) в случаях и порядке, установленных Правительством Российской Федерации. В этой связи необходимо учитывать, что правовое регулирование доступа к сведениям (информации), составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, в том числе случаи и порядок предоставления, осуществляется с учетом требований соответствующих федеральных законов (законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой тайне). Кроме того, предлагаемая редакция устанавливает для Правительства Российской Федерации необоснованно широкие пределы усмотрения и не носит определенный характер. В этой связи в проектируемой норме следует уточнить, что указанный обмен осуществляется с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой тайне (см., например, часть 3 статьи 20 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации").

В подпункте 5 проектируемой статьи 242.27 БК РФ (пункт 19 статьи 1 законопроекта) для определения средств, предоставляемых в рамках исполнения государственного оборонного заказа, которые не подлежат казначейскому сопровождению, содержится ссылка на положения Федерального закона N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе", однако данный Федеральный закон это прямо не определяет (он содержит указание о том, что подлежат банковскому сопровождению государственные контракты, заключенные федеральным органом в области обороны, и "государственные контракты, которые заключены иными государственными заказчиками и при исполнении которых не осуществляется казначейское сопровождение", см. статью 15.29 данного Федерального закона).

С учетом того, что институт казначейского сопровождения фактически вводится в отношении операций по приобретению товаров, работ, услуг для государственных нужд, осуществляемых на основании государственных контрактов, представляется, что реализация положений проектируемой главы 24.4 БК РФ потребует внесения корреспондирующих изменений в Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (например, в части условий государственного контракта, формулируемых в пункте 2 проектируемой статьи 242.23). Аналогичное замечание относится к положениям проектируемой статьи 242.13-1 БК РФ, устанавливающей основания для отказа в открытии лицевого счета участнику казначейского сопровождения по государственному контракту, и проектируемой статьи 242.22 БК РФ, вводящей понятие казначейского обеспечения.

Обращаем внимание, что с представленным законопроектом должен быть синхронизирован по содержанию и дате вступления в силу законопроект N 1100192-7 "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского сопровождения, казначейского обеспечения обязательств и бюджетного мониторинга".

Поскольку законопроектом предусмотрены положения о полномочиях Банка России (например, подпункты 1, 3, 4 пункта 3, пункт 7 проектируемой статьи 242.23 БК РФ) в соответствии с частью девятой статьи 7 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" он должен быть направлен на заключение в Банк России.

Замечания юридико-технического и редакционного характера по законопроекту переданы в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам в рабочем порядке.

Начальник управления

Е.В. Горбачева