Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1138398-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров"

Досье на проект федерального закона

Во исполнение абзаца восьмого подпункта "г" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 25 мая 2017 г. N Пр-1004 ГС о формировании системы досудебного урегулирования споров по вопросам защиты прав потребителей и развития института независимой экспертизы качества товаров и услуг с участием в этой работе общественных объединений, ассоциаций (союзов) потребителей, а также в целях реализации пункта 01.01.008.006 плана мероприятий по направлению "Нормативное регулирование" программы "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденного Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 18 декабря 2017 г. N 2), подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров (далее - проект федерального закона).

Проект федерального закона призван создать благоприятные условия для обеспечения эффективной защиты прав потребителей с использованием механизмов альтернативного урегулирования споров и информационных технологий, что позволит укрепить доверие потребителей к сфере онлайн-торговли, упростить и сделать более доступной защиту их прав и снизить нагрузку на судебную систему.

До настоящего времени в Российской Федерации отсутствовало правовое регулирование отношений по реализации процедур онлайн-урегулирования споров (далее - ОУС).

Необходимость создания системы механизмов ОУС вызвана, главным образом, возрастающим числом жалоб потребителей, связанных с онлайн-покупками и оказанием онлайн-услуг, необходимостью сократить издержки потребителей и государства на ведение судебной защиты нарушенных прав потребителей, издержки бизнеса на администрирование обработки и хранения претензий потребителей в бумажной форме.

О тенденции роста Интернет-торговли в России заявила Ассоциация компаний Интернет-торговли: в 2017 году "рынок Интернет-торговли в Российской Федерации увеличился на 13% - до 1,04 трлн. рублей", в 2018 году "ожидается ускорение роста рынка Интернет-торговли в России примерно на 20%".

Роспотребнадзор в ежегодном докладе за 2016 год отметил "ежегодный прирост жалоб потребителей в отношении хозяйствующих субъектов, чья деятельность по продаже товаров осуществляется посредством информационно-телекоммуникационной сети "Интернет": если в 2012 году их было 3 412 (в 2013 году -6 072, в 2014 году - 7 815), то в 2015 году - уже 8 536, а в 2016 году - 8 765".

Предметом правового регулирования проекта федерального закона являются общественные отношения между сторонами гражданско-правовых потребительских споров, а именно потребителем и изготовителем (исполнителем, продавцом, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером, владельцем агрегатора) (далее - адресаты требований), если такие отношения связаны с:

1) применением механизмов ОУС, в том числе с участием нейтральных лиц (специалистов, экспертов, медиаторов и прочих);

2) созданием, обеспечением функционирования или использованием онлайн-сервиса - электронного сервиса в федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", обеспечивающего процесс предъявления, рассмотрения и удовлетворения требований потребителей, предусмотренных законодательством о защите прав потребителей, и досудебного урегулирования споров между потребителем и изготовителем (исполнителем, продавцом, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером, владельцем агрегатора) при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг) с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей) регулирует отношения, возникающие между потребителями и адресатами требований, устанавливает права потребителей и механизм реализации этих прав. Тем не менее, данный закон не указывает среди механизмов реализации прав потребителей процедуры ОУС, хотя также не содержит препятствий для реализации такого рода процедур по взаимному согласию сторон.

Механизм досудебного урегулирования споров уполномоченным по правам потребителей финансовых услуг, который предусмотрен Федеральным законом от 4 июня 2018 г. N 123-ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг", не исключает такого урегулирования в режиме "онлайн". Вместе с тем данный механизм не является универсальным, так как применяется для узкой категории споров, а также не раскрывает специфики осуществления ОУС посредством онлайн-платформ.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" регулирует отношения, связанные с процедурой медиации, однако в данном акте не учитывается возможность реализации данной процедуры онлайн (хотя для этого нет и препятствий).

Таким образом, с учетом роста рынка Интернет-торговли, возрастающего числа жалоб потребителей на онлайн-покупки и онлайн-услуги, представляется необходимым создать правовую основу для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров с целью формирования благоприятных условий для развития в России практики онлайн-урегулирования потребительских споров, предоставления гарантий соблюдения прав потребителей при реализации процедур ОУС.

В проекте федерального закона в качестве участников системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров выступают стороны потребительских споров: потребители и адресаты требований, нейтральные лица (специалисты, эксперты, медиаторы и прочие). Потенциально круг (предметные категории) потребительских споров, которые могут быть урегулированы с использованием процедур ОУС, не ограничен.

Проект федерального закона предусматривает, что обязательное участие в ОУС может быть только в одном случае: если досудебный порядок ОУС установлен договором с потребителем и если потребитель явно согласился с такими условиями договора. В связи с этим адресаты требований должны использовать такие технические решения, которые позволят достоверно установить волеизъявление потребителя на включение в договор таких условий или на заключение договора без включения в него таких условий. Данное регулирование позволяет на основе принципов равноправия и добровольности сторон не только установить действующий механизм взаимодействия между потребителями и адресатами требований, но и учесть, что потребители должны принять осознанное решение, на которое указали адресаты требований.

В случае, если федеральным законом или договором установлен досудебный порядок урегулирования спора, он считается соблюденным, если требования потребителей были направлены и приняты адресатами требований к рассмотрению с использованием онлайн-сервиса.

Проект федерального закона устанавливает, что услуги онлайн-сервиса для потребителей являются бесплатными.

В процессе урегулирования спора с использованием платформы возможно изменение требований потребителя по согласованию с ним. Например, вместо требования потребителя об устранении недостатков товара стороны могут договориться о возврате товара и возмещении его стоимости с предоставлением потребителю скидки на будущие покупки и так далее.

Положениями статьи 39 проекта федерального закона предусмотрено, что процедуры урегулирования споров с использованием онлайн-сервиса будут осуществляться на основе принципов добросовестности, законности и беспристрастности независимых лиц (экспертов, специалистов и других лиц, привлекаемых к участию в урегулировании спора в ходе рассмотрения требований потребителя) в случае их привлечения к участию в урегулировании спора в соответствии с правилами урегулирования споров, установленными Правительством Российской Федерации. При этом пунктом 2 данной статьи предусмотрен обязательный перечень сведений и положений, которые должны содержаться в постановлении Правительства Российской Федерации.

Поскольку в преамбуле Закона о защите прав потребителей предусмотрено, что уполномоченная изготовителем (продавцом) организация - это организация, осуществляющая определенную деятельность, или организация, созданная на территории Российской Федерации изготовителем (продавцом), в том числе иностранным изготовителем (иностранным продавцом), выполняющие определенные функции на основании договора с изготовителем (продавцом) и уполномоченные им на принятие и удовлетворение требований потребителей в отношении товара ненадлежащего качества, полагаем, что онлайн-сервисы могут быть использованы и при предъявлении требований к таким уполномоченным организациям в отношении товаров и услуг, произведенных иностранными хозяйствующими субъектами.

Стоит отметить, что проект федерального закона нацелен на воплощение рекомендаций Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР), направленных на развитие электронной коммерции.

В Рекомендациях о защите потребителей в контексте электронной торговли, принятых 9 декабря 1999 г., ОЭСР заявила о значимости развития альтернативных процедур урегулирования потребительских споров в сфере электронной коммерции, в том числе осуществляемых онлайн.

24 мая 2016 г. вышеназванные Рекомендации после пересмотра и усовершенствования утверждены в новой редакции.

В соответствии с пунктом 43 Рекомендаций ОЭСР о защите потребителей в электронной коммерции от 24 мая 2016 г. (далее - Рекомендации 2016 года):

потребителям должны быть предоставлены эффективный доступ к справедливому, простому в использовании, прозрачному и эффективному механизму своевременного разрешения местных и трансграничных споров в сфере электронной коммерции и возможность получения требуемого возмещения, как полагается, без необходимости нести излишние расходы и обременения;

такие механизмы могут включать в себя внесудебные механизмы, такие как обработка внутренних жалоб и альтернативное урегулирование споров.

Согласно пункту 45 Рекомендаций 2016 года потребителям следует обеспечить доступ к механизмам альтернативного урегулирования споров, включая системы урегулирования споров онлайн и содействия урегулированию споров по жалобам в связи с осуществлением электронных транзакций, особое внимание уделив транзакциям с низкой стоимостью или трансграничным.

ОЭСР в пункте 53 Рекомендаций 2016 года для достижения поставленных целей предлагает правительствам государств совместно с заинтересованными лицами:

оказывать поддержку развитию эффективных механизмов совместного регулирования и саморегулирования, которые помогают усиливать доверие в сфере электронной коммерции, в том числе посредством поощрения эффективных механизмов урегулирования споров;

оказывать поддержку продолжающемуся развитию технологий как средству для защиты потребителей и предоставления им дополнительных возможностей.

Проект федерального закона учитывает требование Рекомендаций 2016 года и предлагает доступный для потребителей внесудебный механизм урегулирования потребительских споров с использованием онлайн-платформ.

При подготовке проекта федерального закона также рассматривались иные международные и зарубежные подходы к регулированию и внедрению процедур ОУС.

На международном уровне идея ОУС продвигается Комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).

На 33-й сессии Рабочей группы III (Урегулирование споров в режиме "онлайн") ЮНСИТРАЛ (Нью-Йорк, 27 июня - 15 июля 2016 г.) представлен проект итогового документа "Технические комментарии по урегулированию споров в режиме онлайн", отражающего элементы и принципы процедуры ОУС (далее - Технические комментарии).

Процедура, определенная в пункте 2 Технических комментариев, допускает "широкий набор подходов и форм". Широкий подход допускает разнообразие процедур разрешения споров и возможность участия независимых лиц различных видов.

Европейским союзом 21 мая 2013 г. приняты Регламент "Об урегулировании споров с участием потребителей онлайн" и Директива "Об альтернативном урегулировании споров с участием потребителей" (далее - Регламент, Директива соответственно).

Созданный в соответствии с Регламентом публичный информационный ресурс для ОУС (платформа ODR) с участием потребителей начал функционировать в январе 2016 г. Оператором платформы ODR выступает Европейская комиссия.

Урегулированию споров на данной платформе содействуют определенные в соответствии с Директивой независимые посредники.

Представляет также интерес национальный уровень регулирования ОУС. Так, в Канаде на территории провинции Британская Колумбия с 2017 года функционирует онлайн-арбитраж по разрешению гражданских споров (далее - CRT).

CRT разрешает споры по материальным требованиям до 5 тыс. долларов, а также споры, вытекающие из совместного владения собственностью. CRT разрешает споры главным образом посредством сервисов ОУС. Согласно статье 1 канадского закона об арбитраже по разрешению гражданских споров от 31 мая 2012 г. под сервисом онлайн-урегулирования споров понимаются сервисы урегулирования споров, которые предоставляются посредством электронных коммуникационных средств и направлены на оказание поддержки сторонам в урегулировании спора путем заключения соглашения без прямого участия со стороны служащего арбитража или лица, назначенного или нанятого арбитражем для организации процесса урегулирования спора.

Проект учитывает признание значимости альтернативных процедур урегулирования споров на международном уровне и предлагает воплотить идею ОУС для укрепления доверия потребителей к онлайн-покупкам и оилайи-услугам, а также позволит снизить нагрузку на российские суды.

Проект федерального закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация положений, предусмотренных проектом федерального закона, не повлечет социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Проект федерального закона не предусматривает обязательных требований, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательных требований, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров"

Реализация положений, предусмотренных проектом федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров", не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, и будет осуществляться в рамках текущего финансирования, выделенного на функционирование федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров"

В соответствии с проектируемой частью 1 статьи 39.3 федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров" потребуется:

1) внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)".

Ответственный исполнитель - Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Соисполнитель - Министерство экономического развития Российской Федерации.

Срок подготовки: в течение шести месяцев со дня вступления в силу Федерального закона;

2) принятие постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка урегулирования споров с использованием онлайн-сервиса урегулирования споров в сфере защиты прав потребителей".

Ответственный исполнитель - Министерство юстиции Российской Федерации.

Соисполнители - Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и Роспотребнадзор.

Срок принятия - 6 месяцев с даты вступления в силу федерального закона.

3) принятие постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка использования электронной подписи, а также видов возможных для использования при работе с онлайн-сервисом урегулирования споров в сфере защиты прав потребителей электронных подписей".

Ответственный исполнитель - Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Срок принятия - 6 месяцев с даты вступления в силу федерального закона.