Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1144687-7 "О строительных сберегательных кассах" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1144687-7 "О строительных сберегательных кассах"

Досье на проект федерального закона

Российское жилищное законодательство предполагает предоставление полностью бесплатного жилья не более 2-3% населения. С другой стороны приобретение жилья без долгосрочного накопления и кредитования за полную стоимость возможна не более, чем для 5% населения. Следовательно, для оставшихся 90% населения России единственный вариант решения жилищной проблемы заключается в системе жилищного кредитования.

При этом доступность жилья в Российской Федерации остается крайне низкой. Доходы населения в сочетании со стоимостью жилья позволяют накопить на среднюю квартиру семье со средними доходами в течении 12 лет, для сравнения в США - 3 года, в Германии - 8 лет. При дорогом ипотечном кредите решение этой проблемы становится практически невозможным, что и подтверждается слабым развитием ипотечного рынка несмотря на его бурное развитие последние 10 лет. Объем ипотеки по отношению к ВВП в России остается одним из самых низких - 4%, в то время как в США 80%, в Германии 26%, а в среднем по странам ОЭСР - 34%.

Основа любой системы жилищного кредитования - это денежные средства, привлекаемые на финансовом рынке. Источников так называемых "длинных пассивов" фактически два: это рынок ценных бумаг, то есть ипотечные ценные бумаги и их модификации, и рынок ссудного капитала, то есть вклады различной срочности, преимущественно целевые жилищные сбережения населения. Мировая практика свидетельствует, что оба этих источника сопоставимы по масштабам и эффективно дополняют друг друга. Однако в Российской Федерации должного развития не получила ни одна из систем привлечения средств для жилищного строительства.

Законодательство, обеспечивающее развитие ссудно-сберегательного механизма финансирования жилищного строительства на данный момент отсутствует. В этих условиях имели место различные формы жилищного кредитования и привлечения средств населения на цели жилищного строительства ("суррогаты ипотеки"), которые осуществлялись без лицензии Банка России, в форме долевого инвестирования жилищного строительства (N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости") и жилищно-накопительные схемы в форме кооперативов (N 215-ФЗ "О жилищно накопительных кооперативах"). При этом физические лица несут существенные риски, связанные с деятельностью различных структур, которые на этапе строительства привлекают денежные средства граждан в структуры, которые не являются кредитными организациями и не подлежат соответствующему надзору за финансовой устойчивостью. Иногда инвестиционные жилищные проекты носят мошеннический характер, особенно на стадии привлечения денежных средств, что уже привело к появлению в России несколько десятков тысяч обманутых дольщиков. Возникновение разных флуктуаций на рынке недвижимости, колебания конъюнктуры на строительном рынке приводят к очередной волне обманутых дольщиков.

Очевидно, что нужны и другие способы мобилизации средств для жилищного строительства и кредитования. Этот способ - использование жилищных накоплений граждан, а именно: система сбережений граждан на цели улучшения жилищных условий (система стройсбережений). Например, в Германии за время существования системы стройсбережений были мобилизованы и предоставлены в форме кредитов около 800 млрд. евро. Каждый третий житель Германии и 45% всех семей имеют договор строительного вклада. Через систему стройсбережений было профинансировано 45% приобретаемого жилья или 13 млн. квартир. Эти суммы, вовлеченные в жилищное финансирование, вполне соответствуют масштабу задач, стоящих и перед Россией.

Дальнейшее формирование развитой, отвечающей потребностям современного российского общества системы жилищного кредитования, предполагает обеспечение всесторонней защиты прав и интересов кредиторов и заемщиков, всестороннее правовое регулирование. К такому регулированию следует отнести деятельность строительных сберегательных касс, предусмотренную проектом федерального закона "О строительных сберегательных кассах".

Проект федерального закона "О строительных сберегательных кассах" (далее проект закона) предполагает создание специализированных банков с ограниченным объемом банковских операций, определенных в статье 3 проекта федерального закона. Надзор за деятельностью строительных сберегательных касс осуществляется Банком России в соответствии с федеральными законами, устанавливающими порядок надзора за деятельностью кредитных организаций.

Вкладчик строительной сберегательной кассы (ССК) заключает с ССК договор накопления сбережений, который предусматривает внесение им в течение определенного срока взносов фиксированного объема (строительных сберегательных взносов). Когда накопленная сумма составит 30-50% от стоимости квартиры (договорной выплатной суммы), вкладчик приобретает право на получение кредита в объеме, необходимом для покупки квартиры. Как правило, оформление кредита занимает определенное время - это зависит, прежде всего, от того, есть ли в стройсберкассе необходимые деньги (достаточность объема распределяемой массы). Период ожидания составляет от 2 до 6 месяцев. Кредиты предоставляются на срок, как правило, от 7 до 15 лет.

Замкнутость финансовых потоков ССК позволяет устанавливать относительно низкие, независимые от колебаний финансового рынка, процентные ставки как по вкладам, так и по кредитам. В проекте настоящего федерального закона (статья 11, п. 3) определено, что процентные ставки по кредитам не могут превышать процентные ставки по вкладам более, чем на 3 процента годовых.

В проекте закона устанавливается, что договор накопления сбережений для улучшения жилищных условий и кредитный договор составляются в соответствии с Правилами деятельности строительной сберегательной кассы. Правила деятельности строительной сберегательной кассы утверждаются Банком России.

Проект закона содержит нормы, регулирующие основные условия договора накопления сбережений для улучшения жилищных условий.

Проект закона устанавливает обязанность строительной сберегательной кассы предоставить кредит для улучшения жилищных условий при выполнении определенных требований. Предоставляя вкладчикам строительной сберегательной кассы возможность накапливать строительные сбережения и право на получение кредита для улучшения жилищных условий, проект закона вместе с тем предусматривает случаи отказа строительной сберегательной кассы в предоставлении кредита для улучшения жилищных условий. Проект закона предусматривает контроль строительной сберегательной кассы за целевым использованием кредитов для улучшения жилищных условий.

Проект закона устанавливает нормы об обеспечении финансовой устойчивости строительной сберегательной кассы, в частности, в виде создания страхового фонда на возможные потери по доходам в случае снижения совокупной величины строительных сберегательных вкладов. Нормативы финансовой устойчивости также базируются на расчетах индивидуальных накопительных показателях вкладчика, определения очередности вкладчиков и ограничения на использование средств распределяемой массы.

Учитывая важность решения жилищной проблемы для граждан России, проект закона предусматривает осуществление государственной поддержки строительных сберегательных вкладов за счет средств федерального бюджета. Государственная поддержка из федерального бюджета заключается в начислении премии на вклад в размере 20% от ежегодного прироста вклада. При этом поощряемый прирост вклада - не более 150 000 рублей, а максимальный размер государственной премии на строительный сберегательный вклад в расчете на год на одного гражданина Российской Федерации не может превышать 30 000 рублей.

В данной варианте проекта закона включены нормы, регулирующие использование материнского капитала в системе стройсбережений. Предполагается, что материнский капитал может быть направлен в сберегательную кассу сразу после возникновения такого права, однако получить возврат суммы и заключить кредитный договор можно не ранее, чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) ребенка, при этом период накопления не может быть менее двух лет. Государственная поддержка распространяется на взнос материнского капитала в строительный сберегательный вклад на общих условиях: в год поощряется взнос не более 150 000 рублей и размер государственной премии не более 30 000 рублей.

В данный вариант закона также включены нормы, которые позволяют использовать систему стройсбережений для накопления средств для капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома. Проработаны нормы, содержащие условия заключения кредитного договора на капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома и меры государственной поддержки накоплений для капитального ремонт общего имущества многоквартирного дома.

В целом принятие Федерального закона "О строительных сберегательных кассах" должно способствовать эффективному развитию рыночной системы ипотечного кредитования путем накопления и участия средств населения для улучшения жилищных условий, снижая нагрузку на бюджет, предназначенную для этих целей. Кроме того, система стройсбережений способствует снижению инфляции, связывая свободные средства и направляя их на инвестиции в реальный сектор экономики, а также обеспечивается снижение нелегального и "серого" оборота средств в сфере недвижимости.

Принятие Федерального закона "О строительных сберегательных кассах" также создаст механизм накопления средств и кредитования расходов на капитальный ремонт общего имущества многоквартирных домов.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О строительных сберегательных кассах"

Принятие Федерального закона "О строительных сберегательных кассах" потребует дополнительных расходов из федерального бюджета. В соответствии с концепцией законопроекта, формой государственной поддержки сберегательных вкладов за счет федерального бюджета является премия на годовой прирост строительного сберегательного вклада. Премии за счет федерального бюджета на строительные сберегательные вклады начисляются вкладчикам строительных сберегательных касс - гражданам Российской Федерации.

Процент государственной премии на первом этапе становления системы стройсбережений следует принять в размере 20% от суммы поощряемого вклада.

Предлагается ограничить максимальный объем годовых накоплений на одного человека, исходя из размеров средней заработной платы и гипотезы возможности максимального накопления не более 30% годового дохода.

С учетом инфляции следует принять максимальную сумму вклада, на которую начисляется государственная премия, равной 150 000 рублей.

Таким образом, максимальный размер господдержки на один вклад составляет: 20% х 150000 = 30000.

Средняя степень участия населения в системе стройсбережений на первом этапе, рассчитанная на основе прироста вкладчиков ССК за первый год функционирования системы стройсбережений, в Чехии и Словакии составляет 1% населения 0,2%. Средняя доля вкладчиков ССК, которые могут рассчитывать на полную госпремию, составляет 30% всего населения. Этот коэффициент рассчитан на основе исторических данных о среднедушевых доходах населения Российской Федерации и опыта вышеупомянутых стран. Так как поток вкладчиков в ССК зависит от разницы процентных ставок по вкладу в самой стройсберкассе и на рынке банковских вкладов, необходимо рассчитать корректирующий коэффициент, отражающий вышеописанную зависимость. Среднее значение этого коэффициента рассчитано на уровне 0,5.

При вышеописанных условиях предположительный приток вкладчиков в систему ССК за первый год работы (сразу после введения в действие закона "О ССК") оценивается как:

= (численность населения РФ)-(прирост числа вкладчиков за первый год работы системы ССК)-(доля населения, способная накапливать вклад, достаточный для получения полной госпремии)-(корректирующий коэффициент)

На первом этапе, число договоров стройсбережений составит 200 тысяч договоров в год, что потребует 6,0 млрд. рублей государственной поддержки ежегодно (200 000 х 30 000 руб.). Во второй и третий годы размер государственной помощи составит 9,0 млрд. рублей (с учетом прогнозной инфляции, фонда оплаты труда и роста числа участников) и 12,0 млрд. рублей.

Следует отметить, что в соответствии с законопроектом, каждый вкладчик может получить кредит и зафиксировать господдержку не ранее, чем через 2 года после начала процесса накопления. Следовательно, первые реальные бюджетные расходы начнутся не ранее третьего года после начала работы системы ССК. В свою очередь это позволит откорректировать возможные отклонения от средних значений, используемых в расчетах, ещё до начала реальных выплат из бюджета.

Оценки бюджетной отдачи ССК по аналогии с немецкими и чешскими дают за счет прироста объемов строительства и продажи жилой недвижимости в 4 млн. кв. м. жилья с третьего года с выходом на 40 млн. кв. м. жилья в режиме насыщения дают от 80 до 800 млрд. рублей налоговых поступлений в год.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О строительных сберегательных кассах"

В связи с принятием Федерального закона "О строительных сберегательных кассах" потребуется:

1. Внесение изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации;

2. Внесение изменений в федеральный закон от 29.12.2006 N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей";

3. Принятие нормативного правового акта Центрального банка Российской Федерации, регламентирующего порядок установления для строительных сберегательных касс специальных нормативов, отличных от нормативов, установленных для банков, не имеющих ограничений на осуществление операции и сделок, а также нормативов финансовой устойчивости строительных сберегательных касс, предусмотренных статьей 7 Федерального закона "О строительных сберегательных кассах".

4. Принятие нормативного правового акта Центрального банка Российской Федерации, регламентирующего порядок формирования и использования страхового фонда строительных сберегательных касс, предусмотренного статьей 19 Федерального закона "О строительных сберегательных кассах".

5. Принятие нормативного правового акта Центрального банка Российской Федерации, регламентирующего формы, порядок подготовки и представления строительными сберегательными кассами отчетности в Центральный банк Российской Федерации,

6. Принятие нормативного правового акта Центрального банка Российской Федерации, регламентирующего формы, порядок, в том числе сроки, публикации в отрытой печати отчетности строительных сберегательных касс, и устанавливающего, что действие Указания Центрального банка Российской Федерации от 20 января 2009 г. N 2172-У "Об опубликовании и представлении информации о деятельности кредитных организаций и банковских (консолидированных) групп" не распространяется на строительные сберегательные кассы.

7. Принятие нормативного правового акты Центрального банка Российской Федерации о лицензии и коммерческой деятельности строительных избирательных касс.

8. Принятие нормативного правового акта Центрального банка Российской Федерации, регламентирующего положение о премии.