Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 1022818-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году" и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2021 году" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 1022818-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году" и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2021 году"

Досье на проект федерального закона

Комитет по бюджету и налогам (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 1022818-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году" и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2021 году" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект направлен на повышение эффективности, прозрачности формирования и исполнения федерального бюджета, а также на своевременное реагирование в соответствии с изменениями экономической конъюнктуры и возникающими вызовами, в том числе связанными с изменением эпидемиологической ситуации в результате распространения коронавирусной инфекции, с учетом необходимости полного финансирования расходов на достижение национальных целей и реализацию общенационального плана действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения.

Большинство положений законопроекта носят временный характер и направлены на обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году и предполагают их реализацию при безусловном сохранении правил и роли парламентского контроля в бюджетном процессе.

В целях обеспечения макроэкономической и финансовой стабильности законопроектом предлагается в 2021 году увеличить общий объем расходов федерального бюджета путем увеличения в нем расчетного объема с 585 млрд. рублей до 1 460 млрд. рублей. Это позволит бюджету постепенно адаптироваться к новым макроэкономическим условиям и продолжить использование мер, необходимых для обеспечения восстановления экономики и реальных доходов граждан, в целях борьбы с последствиями распространения новой коронавирусной инфекции, которые носят среднесрочный характер.

В случае снижения цен на нефть, предлагаемые законопроектом нормы позволят использовать средства Фонда национального благосостояния на обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) федерального бюджета в размере недополученных нефтегазовых доходов до внесения изменения в закон о бюджете в качестве меры оперативного реагирования, с ограничением на использование ФНБ до 1% ВВП.

Кроме того, уточняется порядок прогнозирования в 2021 году базовых нефтегазовых доходов федерального бюджета, отражающих долгосрочный равновесный уровень поступления таких доходов. Это позволит при снижении нефтегазовых доходов федерального бюджета, возникающем в результате мер по ограничению объемов добычи нефти, компенсировать недополученные доходы за счет средств Фонда национального благосостояния и не производить корректировку предельного объема расходов бюджета.

В соответствии с подпунктом "г" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 28 марта 2020 г. N Пр-586 дополнительные доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, полученные в результате обложения налогом на доходы физических лиц процентов (доходы) по депозитам и ценным бумагам, а также в результате налогообложения доходов в виде дивидендов и процентов, выплачиваемых лицам, не являющимся налоговыми резидентами, подлежат направлению на выплаты семьям с детьми, безработным и временно нетрудоспособным лицам.

Поскольку финансовое обеспечение указанных социальных гарантий относится к полномочиям Российской Федерации, законопроектом устанавливается норматив зачисления указанных доходов в федеральный бюджет, и предусматриваются соответствующие изъятия в нормах, регулирующих зачисление доходов от налога на доходы физических лиц в региональные и местные бюджеты.

Кроме того, в соответствии с подпунктом "ж" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 8 июля 2020 г. N Пр-1081 по итогам обращения Президента Российской Федерации к гражданам Российской Федерации 23 июня 2020 года подготовлен законопроект (N 1022669-7) об установлении налоговой ставки налога на доходы физических лиц в размере 15 процентов в отношении части дохода физического лица, превышающей 5 млн. рублей в год. Дополнительные поступления налога на доходы физических лиц, рассчитанного по увеличенной ставке должны быть использованы в целях финансового обеспечения оказания медицинской помощи (при необходимости за рубежом) детям с тяжелыми жизнеугрожающими и хроническими заболеваниями, в том числе редкими (орфанными) заболеваниями, включая приобретение дорогостоящих лекарственных препаратов, медицинских изделий, технических средств реабилитации. Указанные расходы будут осуществляться за счет средств федерального бюджета, в связи с чем дополнительные поступления от превышения ставки 13 процентов будут направлены в федеральный бюджет.

В этой связи законопроектом предусмотрено распределение части налога на доходы физических лиц, уплачиваемого при превышении доходами суммы 5,0 млн. рублей, по следующим нормативам: в федеральный бюджет 13 процентов, в региональные и местные бюджеты 87 процентов.

В целях безусловного выполнения поручений Президента Российской Федерации Комитет отмечает необходимость обособления в проекте федерального закона о федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов дополнительных бюджетных ассигнований, соответственно, на выплаты семьям с детьми, безработным и временно нетрудоспособным лицам и на лекарственное обеспечение больных редкими орфанными заболеваниями в размере планируемых поступлений от данных источников доходов федерального бюджета.

При этом необходимо отметить, что зачисление в федеральный бюджет дополнительных доходов, полученных в результате взимания налога на доходы физических лиц в виде процентов (доходов) по депозитам и ценным бумагам, будет осуществляться с 2022 года.

Прогнозирование зачисления в федеральный бюджет в 2021 году части налога на доходы физических лиц, уплачиваемого при превышении суммы доходов 5,0 млн. рублей, подвержено риску, поскольку в соответствии с проектируемыми нормами законопроекта N 1022669-7 налогоплательщики, имеющие несколько видов доходов в сумме, превышающей 5,0 млн. рублей за истекший налоговый период обязаны на основании направленных налоговым органом налоговых уведомлений уплатить налог не позднее 1 декабря года, следующего за истекшим налоговым периодом, т.е. не ранее 2022 года.

Кроме того, в Комитет поступают обращения с просьбой освободить налоговых агентов, в частности, банки, от обязанности определять совокупный размер дохода физического лица для целей расчета превышения порога в 5 млн. рублей и уплачивать налог в бюджет. Реализация данных предложений приведет к тому, что дополнительные доходы в федеральный бюджет будут зачислены не ранее 2022 года.

В целях восстановления инвестиционной активности предлагается внести в статьи 78 и 78 ³ Кодекса изменения, исключающие необходимость принятия отдельного решения Правительства Российской Федерации в целях заключения долгосрочных соглашений о предоставлении субсидий юридическим лицам в рамках исполнения соглашений о защите и поощрении капиталовложений, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 69-ФЗ "О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации" (далее - Соглашение о ЗПК).

Для заключения долгосрочных соглашений о предоставлении субсидий в рамках Соглашений о ЗПК принятие отдельного решения Правительства Российской Федерации, определяющего распределение объемов субсидий по годам, нецелесообразно, так как Правительство Российской Федерации утверждает порядок определения объема возмещения затрат, понесенных в целях создания инфраструктуры в рамках Соглашений о ЗПК, а также затрат на уплату процентов по кредитам и займам, привлеченным на указанные цели.

Указанная поправка была ранее включена в самостоятельный проект федерального закона. Однако, поскольку Федеральный закон N 69-ФЗ вступил в силу со дня его официального опубликования, в целях возможности реализации его положений и заключения долгосрочных соглашений о предоставлении субсидий в рамках Соглашений о ЗПК начиная с января 2021 года предлагается обеспечить принятие указанной поправки в период осенней сессии 2020 года.

Для исполнения в 2021 году в полном объеме расходных обязательств Российской Федерации, в том числе носящих социальный характер, независимо от динамики поступления доходов федерального бюджета, законопроектом предлагается продлить на 2021 год временные основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в случаях перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных на:

- финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики, с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, а также на иные цели, определенные Правительством Российской Федерации;

- реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя".

Кроме того вводится дополнительное основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в случае увеличения бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации (с возможным превышением общего объема расходов федерального бюджета на 2021 год) в случае и в пределах поступления доходов федерального бюджета от платежей в возмещение ущерба, нанесенного водным объектам, а также сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов, утилизационного сбора, взымаемого с колесных транспортных средств (шасси), самоходных машин (шасси) и прицепов к ним.

Также предлагается продлить еще на один год действие правовых оснований для направления остатков средств федерального бюджета на начало 2021 года (кроме связанных с целями, определенными в абзацах втором - восьмом пункта 4 статьи 94 Бюджетного кодекса) на увеличение бюджетных ассигнований на реализацию решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по обеспечению отдельных мероприятий в сфере национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, развития оборонно-промышленного комплекса, на оплату государственных контрактов, расчеты по которым в 2020 году осуществлялись с применением казначейского обеспечения обязательств и на увеличение резервного фонда Правительства Российской Федерации за счет переноса всех иных ("не связанных") остатков 2020 года.

В сфере осуществления государственных заимствований, регулирования и управления государственным долгом предлагается продлить полномочия Правительства Российской Федерации по осуществлению заимствований и предоставлению государственных гарантий с превышением верхнего предела государственного долга Российской Федерации и показателей программ заимствований и государственных гарантий, по осуществлению заимствований в целях финансирования дефицита федерального бюджета и увеличивать сумму реализации драгоценных металлов и камней.

Учитывая положительный опыт временного предоставления бюджетных кредитов на срок до 180 дней, предлагается закрепить эти нормы на постоянной основе по аналогии с бюджетными кредитами, предоставляемыми государственным внебюджетным фондам Российской Федерации.

В целях дальнейшей реализации мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики, с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции законопроектом предлагается продлить на 2021 год предусмотренное на временной основе в 2020 году приостановление отдельных положений Кодекса, в целях снятия ряда установленных им ограничений в бюджетном процессе.

Так, предлагается приостановить требование об утверждении в федеральном бюджете объема средств ФНБ, направляемых на софинансирование добровольных накоплений граждан, о направлении дополнительно полученных доходов федерального бюджета сверх утвержденного объема доходов на замещение государственных заимствований, погашение государственного долга Российской Федерации, а также на исполнение публичных нормативных обязательств Российской Федерации.

Федеральным государственным учреждениям, чья деятельность по оказанию государственных услуг была приостановлена в период ограничительных мер предлагается оказать государственную поддержку в виде установления в 2020 году нормы о непризнании невыполненным в случае недостижения показателей, установленных в задании в связи с приостановлением (частичным приостановлением) деятельности учреждений, связанным с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции.

Федеральным законом N 367-ФЗ в 2021 и 2022 годах в целях недопущения необоснованного увеличения расходов в рамках федерального дорожного фонда установлено временное значение коэффициента, используемое при установлении базового объема федерального дорожного фонда, в размере 0,36. Его введение было обусловлено поэтапным увеличением доли субъектов Российской Федерации в распределении акцизов на нефтепродукты, которая к 2024 году достигнет 100%. Законопроектом предлагается продлить до 1 января 2024 года действие временного значения указанного коэффициента.

Комитет отмечает, что нормы законопроекта направлены на обеспечение параметров проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов. В связи с этим необходимо обеспечить его оперативное рассмотрение до внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу.

В связи с пролонгацией на 2021 год действия большинства норм об особенностях исполнения федерального бюджета в 2020 году во втором чтении необходима доработка законопроекта в части продления на 2021 год предоставления регионам расширенных бюджетных возможностей, снятия ограничений и расширения реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам с учетом промежуточных итогов реализации срочных мер 2020 года.

Кроме того, для обеспечения парламентского контроля за оперативным принятием в предстоящем году бюджетных решений по поручениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации необходимо рассмотреть вопрос о продлении работы Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по перераспределению бюджетных ассигнований в текущем финансовом году и плановом периоде и условиях ее работы с учетом безусловного сохранения полномочий трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений и продолжения ее деятельности.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам предлагает принять проект федерального закона N 1022818-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году" и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2021 году", внесенный Правительством Российской Федерации, в первом чтении с учетом его доработки ко второму чтению.

Председатель Комитета

А.М. Макаров