Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 2 октября 2020 г. на проект федерального закона N 974393-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части определения правового режима земельных участков в границах населенных пунктов в национальных парках)", внесенный членами Совета Федерации Ю.Л. Воробьевым, А.А. Турчаком, А.П. Майоровым и др. (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 2 октября 2020 г.
на проект федерального закона N 974393-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части определения правового режима земельных участков в границах населенных пунктов в национальных парках)",
внесенный членами Совета Федерации Ю.Л. Воробьевым, А.А. Турчаком, А.П. Майоровым и др.

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям (далее также - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 974393-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части определения правового режима земельных участков в границах населенных пунктов в национальных парках), внесенный членами Совета Федерации Ю.Л. Воробьевым, А.А. Турчаком, А.П. Майоровым и др. (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Как указано в пояснительной записке к законопроекту его авторы исходят из особого положения национальных парков как категории особо охраняемых природных территорий, в том числе по причине их относительной населенности. В составе 27 национальных парков функционирует более 900 населенных пунктов. Сбережение их уникальных природных ландшафтов и объектов историко-культурного наследия является важной задачей, на выполнение которой направлено российское природоохранное законодательство. В то же время федеральный статус земель национальных парков и действующий в них жесткий и даже запретительный правовой режим приводит к существенному ограничению конституционных прав граждан, проживающих в границах данных территорий. Данные ограничения приводят к тому, что люди, проживающие в национальных парках, не могут получить землю для ведения садоводства и индивидуального жилищного строительства, региональные власти и органы местного самоуправления не могут реализовать социально-экономические программы и меры поддержки населения (строительство больниц, школ, детских садов), программы по расселению ветхого жилья. Существует множество и других ограничений, что приводит к постоянному росту социальной напряженности. При этом затрагивается население по разным оценкам от 210 до 370 тысяч человек.

В этой связи законопроектом предлагается отменить изъятие из оборота и разрешить предоставление земельных участков частным лицам в границах населенных пунктов, расположенных в зонах хозяйственного назначения национальных парков, если сведения о границах такого населенного пункта внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

Концептуально поддерживая предложенный подход Комитет полагает необходимым отметить, что аналогичная проблематика имеет место и в иных особо охраняемых природных территориях. Например, населенные пункты имеются в 18 заказниках федерального значения, (250 населенных пунктов, более 60 тысяч жителей), более 1000 населенных пунктов с населением более 500 тысяч человек расположены в ООПТ регионального значения. При этом в силу статьи 27 Земельного кодекса РФ земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий иных, чем заповедники и национальные парки, ограничиваются в обороте; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Федеральными законами такие случаи прямо не предусмотрены. И статья 95 Земельного кодекса РФ и Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" говорят лишь о возможности изъятия земельных участков при создании ООПТ, но не об их оборотоспособности. Таким образом, решение по этому вопросу, предложенное в данном законопроекте носит точечный, несистемный характер в отличие от содержащегося в альтернативном законопроекте N 909679-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в целях урегулирования земельных отношений на территории населенных пунктов в составе особо охраняемых природных территорий", внесенном депутатами Государственной Думы Н.П. Николаевым, С.И. Крючеком.

В законопроекте N 974393-7 по существу, ставится вопрос о том, в чтобы распространить на земельные участки в границах населенных пунктов, расположенных на территориях национальных парков, правовой режим категории земель населенных пунктов. В то же время формулировка законопроекте о том, что земельные участки из оборота не изымаются, если "не могут быть установлены иные изъятия и ограничения, установленные земельным законодательством и не связанные с вхождением указанных земельных участков в состав земель особо охраняемых природных территорий" не позволяет достоверно установить к какой из двух категорий земель: землям особо охраняемых территорий и объектов или землям населенных пунктов подлежат отнесению земельные участки в границах населенных пунктов в составе ООПТ. Представляется необходимым четкое регулирование по данному вопросу, как это сделано в законопроекте N 909679-7. Целесообразно дополнить статью 95 Земельного кодекса Российской Федерации положением об отнесении таких земель к категории земель населенных пунктов, подлежащих использованию с соблюдением запретов и ограничений, установленных для соответствующих функциональных зон ООПТ.

В этой связи также требуется уточнение законодательства по вопросу о том, каким из регламентов использования территории: градостроительным или положением об ООПТ, должны определяться виды разрешенного использования земельных участков населенных пунктов в составе ООПТ, предельные параметры разрешенного на них строительства. На сегодняшний день пунктом 14 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" отсылает по этому вопросу к положению об ООПТ. В случае признания земель в границах населенных пунктов в составе ООПТ относящимися к землям населенных пунктов, данное положение вступит в противоречие с перечнем земель и территорий для которых градостроительный регламент не устанавливается, предусмотренный частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ. Комитет полагает, что градостроительный регламент является более подходящим инструментом регулирования использования территорий населенных пунктов, как мест, предназначенных для жизнедеятельности людей и обеспечивающего такую жизнедеятельность строительства. При этом градостроительные регламенты, правила землепользования и застройки применительно к таким населенным пунктам должны, как представляется, согласовываться с федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится ООПТ, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Особого внимания заслуживают положения законопроекта, которыми предусматривается механизм изменения границ национальных парков, исправления технических ошибок в определении границ национальных парков, направленный на исключение земельных участков из границ национальных парков. Необходимость такого положения обосновывается тем, что действующее законодательство фактически не содержит норм, определяющих основания и процедуру изменения границ национальных парков, режима их охраны, что создает возможность принятия должностными лицами незаконных решений по использованию уникальных природных комплексов. Принятие указанных решений предлагается делегировать Правительству Российской Федерации, принимаемых по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти. Соответствующие предложения, должны быть предварительно рассмотрены на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, порядок проведения которых должен быть установлен Правительством Российской Федерации.

Таким образом, законопроект регулирует лишь процедуру и не дает никакого представления о том, в каких по своему существу ситуациях изменение границ национальных парков с уменьшением их площади в принципе возможно с учетом защищаемых Конституцией Российской Федерации приоритетов и ценностей. То есть он не содержит норм, которые бы определяли и четко ограничивали случаи, когда интересы сохранения национального природного достояния должны уступить другим социально, политически, экономически важным интересам. Правительство Российской Федерации оказывается фактически ничем не ограниченным в принятии такого рода решений, кроме публичных слушаний или общественных обсуждений, результаты которых не имеют обязательного, предписывающего характера. Не предусматривается законопроектом и обязательных компенсационных механизмов, которые могли бы полностью или частично нивелировать урон, который, безусловно, будет нанесен национальному природному достоянию в случае принятия Правительством Российской Федерации такого рода решений.

В таких условиях введение процедуры изменения границ национальных парков может привести к утрате природного потенциала уникальных территорий, особенно учитывая многолетние попытки субъектов хозяйственной деятельности, в том числе недропользователей, по изъятию земель национальных парков. Более того, территории некоторых национальных парков входят в Список Всемирного наследия ЮНЕСКО, в связи с чем изменение их границ подлежит согласованию с ЮНЕСКО и может повлечь включение таких объектов в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой.

Таким образом, норма о возможности изменения границ национальных парков ставит целый комплекс сложных юридических вопросов, на которые законопроект не дает ответов. В этой связи Комитет полагает, что положения об изменении границ национальных парков из законопроекта целесообразно исключить.

Необходимо отметить также, что серьезную обеспокоенность допущением корректировки границ национальных парков выразил Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, ряд экологических организаций. В Комитет постоянно поступают обращения граждан протестующих против возможности изменения границ данных ООПТ. На текущий момент таких обращений насчитывается более 700. Петиция с просьбой исключить из законопроекта соответствующую норму, размещенная на сайте www.change.org подписана более чем 56 тысячами человек.

Изложенные замечания в целом могут быть учтены при доработке законопроекта ко 2 чтению.

В этой связи Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает законопроект с условием устранения изложенных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев