Пояснительная записка к проекту федерального закона N 848369-7 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 848369-7 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект) подготовлен в целях повышения эффективности осуществления контрольной деятельности антимонопольного органа при проведении проверок соблюдения требований о запрете заключения недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством соглашения.

Анализ, проведенный ФАС России, показывает, что в Российской Федерации ежегодно выявляется значительное количество картелей и иных антиконкурентных соглашений.

В 2017 году антимонопольными органами возбуждено 689 дел об ограничивающих конкуренцию соглашениях. Из них: 324 дела о нарушении части 1 статьи 11 (картели) Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), 302 из которых - сговоры на торгах; 204 дела о нарушении статьи 16 Закона о защите конкуренции (антиконкурентные соглашения с участием органов власти); 30 дел о нарушении пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции (антиконкурентные соглашения участника с заказчиком (организатором) торгов). По рассматриваемой категории дел принято 536 решений о нарушении антимонопольного законодательства, 153 решения о прекращении рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства (22% общего количества принятых решений), 395 решений обжаловано в суде (из которых 62 решения впоследствии отменено судом).

В 2018 году антимонопольными органами возбуждено 761 дело об ограничивающих конкуренцию соглашениях. Из них: 363 дела о нарушении части 1 статьи 11 (картели) Закона о защите конкуренции, 289 из которых - сговоры на торгах; 275 дел о нарушении статьи 16 Закона о защите конкуренции (антиконкурентные соглашения с участием органов власти);

49 дел о нарушении пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции (антиконкурентные соглашения участника с заказчиком (организатором) торгов). По рассматриваемой категории дел принято 638 решений о нарушении антимонопольного законодательства, 123 решения о прекращении рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства (16% общего количества принятых решений), 407 решений обжаловано в суде (из которых 46 решений впоследствии отменено судом).

В первом полугодии 2019 года антимонопольными органами возбуждено 372 дела об ограничивающих конкуренцию соглашениях. Из них: 146 дел о нарушении части 1 статьи 11 (картели) Закона о защите конкуренции, 134 из которых - сговоры на торгах; 160 дел о нарушении статьи 16 Закона о защите конкуренции (антиконкурентные соглашения с участием органов власти); 20 дел о нарушении пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции (антиконкурентные соглашения участника с заказчиком (организатором) торгов). По рассматриваемой категории дел принято 286 решений о нарушении антимонопольного законодательства, 86 решений о прекращении рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства (23% общего количества принятых решений), 254 решения обжаловано в суде (из которых 22 решения впоследствии отменено судом).

ФАС России отмечается, что в большинстве случаев отмененные и прекращенные дела о нарушении антимонопольного законодательства связаны с отсутствием у антимонопольного органа достаточных полномочий (механизмов) по выявлению противоправных действий и сбору необходимых доказательств.

По оценке ФАС России, при ежегодных объемах закупок для государственных нужд и нужд государственных компаний свыше 30 трлн. руб., ущерб от сговоров на торгах можно оценивать в сотни миллиардов рублей. Ущерб от всех картелей (на товарных рынках, при проведении государственных закупок и закупок госкомпаний, при торгах по отчуждению государственного имущества и прав и т.д.) с учетом их латентности может достигать до 1,5 - 2% ВВП.

Основным способом получения доказательств картелей является внеплановая проверка. Проверки антимонопольного органа на предмет заключения ограничивающих конкуренцию соглашений специальным образом выделены в антимонопольном законодательстве в отдельную категорию проверок.

В соответствии с частью 14 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции предварительное уведомление проверяемого лица о начале проведения внеплановой проверки в случае проверки на ограничивающие конкуренцию соглашения не допускается.

Законопроектом предлагается установить санкцию за воспрепятствование проведению таких проверок в размере зависящем от суммы выручки, который будет являться равно стимулирующим методом для компаний с разной степенью дохода. При этом существующая в настоящее время санкция за воспрепятствование проведению проверок, закрепленная частью 1 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, зачастую не позволяет производить результативный сбор доказательств при проведении расследований нарушений антимонопольного законодательства: штрафы от пяти до десяти тысяч рублей, налагаемые на юридические лица в случае противодействия проверке, не сдерживают противоправное поведение проверяемых компаний, поскольку воспрепятствование проверке и уплата небольшого штрафа для таких лиц выгоднее уплаты "оборотного" штрафа (т.е. штрафа, размер которого зависит от суммы выручки хозяйствующего субъекта) в случае получения антимонопольным органом соответствующих доказательств.

Кроме того, следует отметить, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в настоящее время уже предусматривается повышенная ответственность за воспрепятствование проведению проверок, осуществляемых Банком России (часть 4 статьи 14.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В связи с этим законопроектом предлагается дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 19.4.3, согласно которой в случае воспрепятствования законной деятельности должностных лиц федерального антимонопольного органа, его территориального органа по проведению проверок соблюдения требований о запрете заключения недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством соглашения или уклонение от таких проверок, если это повлекло за собой невозможность проведения или завершения проверки влечет наложение административного штрафа:

на граждан в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей;

на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей;

на юридических лиц - от одной тысячной до одной сотой совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг), но не менее пятидесяти тысяч рублей.

Вносимые изменения так же предусматривают механизм расчета размера штрафа для юридических лиц. Законопроект дополняет примечание 4 к статье 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и определяет четкий механизм расчета размера штрафа для юридических лиц в случае воспрепятствования законной деятельности должностных лиц федерального антимонопольного органа, его территориального органа при проведении проверок. Так, при отсутствии обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, административный штраф налагается на юридическое лицо в размере суммы минимального и половины разности максимального и минимального размера административного штрафа, предусмотренного за воспрепятствование проведению проверки.

Предложенные законопроектом изменения позволят значительно повысить качество и эффективность проводимых проверок.

Следует также иметь в виду, что внеплановые выездные проверки, в предмет которых входят антиконкурентные соглашения, проводятся также и в сфере государственного оборонного заказа, что обусловливает возможность совершения воспрепятствования их проведению военнослужащими и лицами, имеющими специальные звания.

Таким образом, с целью создания дополнительного механизма превенции совершения правонарушений в указанной сфере предлагается предусмотреть в статье 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что военнослужащие несут ответственность за воспрепятствование внеплановым выездным проверкам антимонопольного органа на общих основаниях.

Законопроектом в целях повышения эффективности осуществления пресечения антиконкурентных соглашений посредством применения программы смягчения ответственности за участие в антиконкурентных соглашениях предусматриваются условия для освобождения от административной ответственности за заключение недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или об осуществлении недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством согласованных действий, а также снижение размера административного штрафа за совершение соответствующего правонарушения.

Это позволит получить информацию об антиконкурентных соглашениях, в том числе об их продолжительности, конкретных проявлениях, включая доказательства, от непосредственных участников антиконкурентного соглашения. В свою очередь участникам антиконкурентных соглашений программа смягчения ответственности предоставляет возможность выйти из участия в антиконкурентном соглашении с наименьшими потерями для своей экономической устойчивости за счет снижения размера штрафа или освобождения от него и вернуться к осуществлению нормальной экономической деятельности на основе принципов здоровой конкуренции.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не повлечет изменения финансовых обязательств государства и дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.