Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 октября 2021 г. по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям по проекту федерального закона N 1246343-7 "Об особенностях отчуждения акций (долей) хозяйственных обществ, относящихся к организациям оборонно-промышленного комплекса, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 октября 2021 г. N 3, п. 1.1.
по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям
по проекту федерального закона N 1246343-7 "Об особенностях отчуждения акций (долей) хозяйственных обществ, относящихся к организациям оборонно-промышленного комплекса, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 1246343-7 "Об особенностях отчуждения акций (долей) хозяйственных обществ, относящихся к организациям оборонно-промышленного комплекса, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Законопроектом предусматривается разработка Правительством Российской Федерации предложений о формировании перечня стратегически значимых организаций оборонно-промышленного комплекса (далее - Перечень), которые подлежат утверждению Президентом Российской Федерации.

Законопроектом также устанавливаются специальные требования в части согласования с Президентом Российской Федерации сделок, связанных с отчуждением или возможностью отчуждения либо передачей в доверительное управление третьим лицам акций (долей в уставном капитале) организаций, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, включенных в Перечень.

Порядок формирования и уточнения перечня, а также порядок внесения предложений о согласии Президента Российской Федерации на совершение сделок, связанных с отчуждением или возможностью отчуждения либо передачей в доверительное управление третьим лицам акций (долей) входящих в Перечень организаций (включая государственные корпорации "Роскосмос" и "Ростех"), определяются Правительством Российской Федерации.

Комитет поддерживает намерение Правительства Российской Федерации, в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, унифицировать подходы к принятию решений по отчуждению из государственной собственности акций (долей) стратегически значимых организаций оборонно-промышленного комплекса.

Как показывает правоприменительная практика, неопределенность в этом вопросе, в частности в содержании и объеме понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства" создает значительные сложности при определении условий действия норм права, что влечет риски при решении вопроса об обязательности исполнения субъектами гражданского оборота правил совершения сделок с финансовыми активами указанной категории организаций.

В настоящее время отношения, связанные с совершением иностранными инвесторами или группой лиц, в которую входит иностранный инвестор, сделок, предусматривающих отчуждение, возможность отчуждения или передачу в доверительное управление акций (доли или части доли в уставном капитале) хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства регулируются Федеральным законом от 29 апреля 2008 года N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" (далее - Федеральный закон N 57-ФЗ).

Федеральный закон N 57-ФЗ регулирует порядок совершения сделок, связанных с получением иностранным инвестором возможности участия в уставном капитале стратегически значимых для обеспечения обороны страны и безопасности государства хозяйственных обществ (далее также - стратегические предприятия). В частности, иностранные инвесторы обязаны, к примеру, согласовывать с правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации сделки по покупке более 50 процентов акций таких предприятий. В противном случае сделка является недействительной.

При этом в формулировках Федерального закона N 57-ФЗ в категорию "стратегических" подпадает неограниченно большое количество организаций, поскольку согласно закону, для признания предприятия "стратегическим" достаточно, чтобы оно было зарегистрировано в Российской Федерации и занималось хотя бы одним из перечисленных в законе видов деятельности. По состоянию на сегодняшний день таких видов насчитывается сорок шесть, в том числе "выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления"; "деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний"; работа с ядерными установками и радиоактивными источниками; техническое обслуживание и распространение шифровальных средств; разработка, производство, торговля и ремонт вооружений и военной техники; космическая деятельность; работа с авиационной техникой; геологическое изучение недр, разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения; теле- и радиовещание, которое затрагивает более чем половину населения конкретного региона; вылов биологических ресурсов и т.д. Поскольку нормативно утвержденного в соответствии с требованиями Федерального закона N 57-ФЗ перечня стратегических предприятий не существует, а конкретный состав работ и услуг, составляющие перечисленные в законе виды деятельности нигде не уточняется, то на практике нередки случаи, когда собственники и руководители отдельных компаний даже не предполагают о наличии у их организации такого статуса, что в случаях совершении сделок с акциями влечет за собой нарушение положений федерального законодательства.

Ранее, в целях реализации в Российской Федерации единой государственной политики в сфере приватизации федерального имущества в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", Указом Президента РФ от 4 августа 2004 года N 1009 определен перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. При этом следует отметить, что по критериям отнесения организаций к названной категории данный перечень никоим образом не коррелирует с стратегическими предприятиями Федерального закона N 57-ФЗ.

Частью 6 статьи 1 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 213-ФЗ "Об открытии банковских счетов и аккредитивов, о заключении договоров банковского вклада хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 213-ФЗ) под хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, понимаются:

1) хозяйственные общества (за исключением кредитных организаций), включенные в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 04.08.2004 N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" (далее - Перечень, утвержденный Указом Президента РФ N 1009) в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества";

2) хозяйственные общества (за исключением кредитных организаций), включенные в утвержденный Правительством РФ перечень открытых акционерных обществ, в отношении которых определение позиции акционера - Российской Федерации по вопросам назначения представителя для голосования на общем собрании акционеров, внесения вопросов в повестку дня общего собрания акционеров, выдвижения кандидатов для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии, предъявления требования о проведении внеочередного общего собрания акционеров, созыва внеочередного общего собрания акционеров, голосования по вопросам повестки дня общего собрания акционеров и согласование директив представителям Российской Федерации и представителям интересов Российской Федерации в советах директоров (наблюдательных советах) осуществляются Правительством РФ, Председателем Правительства РФ или по его поручению Заместителем Председателя Правительства РФ, либо в утвержденный Правительством РФ перечень открытых акционерных обществ, в отношении которых определение позиции акционера - Российской Федерации по вопросам выдвижения кандидатов для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии, голосования на общих собраниях акционеров по вопросам их формирования и согласование директив представителям Российской Федерации и представителям интересов Российской Федерации в советах директоров (наблюдательных советах) по голосованию на заседаниях советов директоров (наблюдательных советов) по вопросам формирования единоличного исполнительного органа и избрания (переизбрания) председателей советов директоров (наблюдательных советов) осуществляются Правительством РФ, Председателем Правительства РФ или по его поручению Заместителем Председателя Правительства РФ;

3) хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства в смысле Федерального закона от 29 апреля 2008 года N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", определенное отдельными решениями Президента РФ или Правительства РФ;

4) иные хозяйственные общества, доли в уставных капиталах или акции которых находятся в собственности Российской Федерации и которые включены в утвержденный Правительством РФ перечень.

Вместе с тем, следует отметить, что рассматриваемым законопроектом для формирования перечня стратегически значимых организаций оборонно-промышленного комплекса вводится новая система критериев. При этом в сопроводительных материалах не уточняется вопрос - о каких именно "стратегически значимых организациях оборонно-промышленного комплекса" идет речь в законопроекте и каким образом формируемый перечень соотносится с "хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации", поименованными в Федеральном законе 213-ФЗ, и с "хозяйственными обществами, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", упоминаемыми в Федеральном законе N 57-ФЗ.

Также в законопроекте никак не раскрывается порядок формирования Перечня и процедура внесения в него изменений.

В статье 2 законопроекта не определены сроки и последовательность действий по получению согласия Президента Российской Федерации на совершение акционерами (участниками) сделок, связанных с отчуждением или возможностью отчуждения либо передачей в доверительное управление акций (долей) хозяйственных обществ, включенных в Перечень; не определены федеральные органы исполнительной власти, ответственные за взаимодействие с участниками сделок с акциями таких организаций.

По мнению Комитета, нуждается в конкретизации, какие именно условия совершения сделок с акциями (долями) хозяйственных обществ, включенных в Перечень, имеются в виду в части 1 законопроекта. В частности, что понимается под "наличием экономической обоснованности и целесообразности совершаемых сделок" и "их соответствие интересам обороны страны и безопасности государства"? Кто определяет наличие или отсутствие такой "экономической обоснованности и целесообразности" и контролирует соблюдение установленных условий?

Нуждаются в раскрытии содержания понятие "обеспечение возможности участия Российской Федерации в управлении хозяйственными обществами" - каким образом оценивается необходимая степень "участия Российской Федерации в управлении", какой размер пакета акций общества необходим для обеспечения такого участия? По каким основаниям определяются "приоритетные направления деятельности" и перечень имущества, необходимого для их реализации?

В ходе доработки законопроекта ко второму чтению требуют дополнительного обсуждения:

содержание устанавливаемых Правительством Российской Федерации целевых показателей деятельности, о которых идет речь в пункте 3 части 2 статьи 2 законопроекта, и степень их корреляции с целевыми показателями и индикативными параметрами, отражаемыми в программах деятельности (стратегиях развития) государственных;

механизм реализации отменительного условия сделки в случае систематического недостижения включенными в Перечень организациями оборонно-промышленного комплекса целевых показателей их деятельности, включая само понятие "систематическое недостижение" целевых показателей.

Законопроектом также предусматривается внесение корреспондирующих изменений в Федеральные законы N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" и N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" в части необходимости согласования с Президентом Российской Федерации предложений о совершении сделок, связанных с отчуждением или возможностью отчуждения либо передачей в доверительное управление третьим лицам акций (долей) включенных в Перечень хозяйственных обществ. Вместе с тем, следует рассмотреть необходимость внесения аналогичных изменений в Федеральный закон N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", что представляется логичным, поскольку указанная корпорация также является интегрированной структурой оборонно-промышленного комплекса и формировалась на основании указов Президента Российской Федерации путем внесения в качестве имущественного взноса Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, имущества и имущественных комплексы федеральных государственных унитарных предприятий.

Комитет обращает внимание на использование в законопроекте юридически неоднозначных терминов, наличие логических нестыковок отдельных формулировок и рассогласованность проектируемых положений. В частности, в определении стратегических организаций использована дефиниция, не встречающаяся в законодательстве Российской Федерации - "образцы вооружения, военной и специальной техники, определяющих облик перспективных систем вооружения видов (родов войск) Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов".

В целом концепция законопроекта принципиальных возражений у Комитета не вызывает и поддерживается. Перечисленные выше замечания не носят концептуального характера и могут быть учтены при подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Исходя из вышеизложенного, Комитет по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям поддерживает представленную Правительством Российской Федерации концепцию законопроекта N 1246343-7 "Об особенностях отчуждения акций (долей) хозяйственных обществ, относящихся к организациям оборонно-промышленного комплекса, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона в первом чтении.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов