Приложение. Стратегия сокращения бедности на территории Томской области

Приложение

к постановлению

Государственной Думы

Томской области

от 29 апреля 2004 г. N 1164

Стратегия сокращения бедности
на территории Томской области

Стратегия сокращения бедности (именуемая далее - Стратегия) определяет цель, задачи и приоритетные направления сокращения уровня бедности на территории Томской области.

I. Характеристика проблемы

Экономика Томской области, начиная с 1999 года, характеризуется позитивными изменениями. Основные макроэкономические показатели 2002 года в сопоставимой оценке с 1998 годом возросли на одну треть. При этом уровень бедности на территории области практически не изменился. Около четверти населения региона (22,8%) живет за чертой бедности. Устойчивое повышение уровня и качества жизни населения и борьба с бедностью - главная цель реализации Программы социально-экономического развития Томской области до 2005 года, утвержденной Государственной Думой Томской области.

Бедность - это явление, присущее всем без исключения обществам. Оно характеризует негативное состояние социума, его групп и отдельных граждан, отсутствие возможностей и условий развития человеческого потенциала - стратегического ресурса социально-экономического развития общества. Единых методологических подходов к определению понятия "бедность" не существует.

Методика Государственного комитета Российской Федерации по статистике основана на абсолютном подходе к определению уровня бедности, который строится на соотношении денежных доходов населения и величины прожиточного минимума. Данный подход не позволяет оценить все факторы, влияющие на уровень и структуру бедности.

Для оценки масштабов и учета местных особенностей проведена комплексная оценка бедности в муниципальных образованиях Томской области.

С целью определения категорий населения, имеющих наивысший риск переступить черту бедности, доминирующих групп населения среди бедных, очагов географической концентрации бедности, степени охвата нуждающегося населения социальными программами и услугами проведено обследование 4 тысяч домохозяйств во всех муниципальных образованиях области. Результаты обследования позволили комплексно изучить проблему бедности и оценить благосостояние граждан не только по уровню денежных доходов, но и с учетом жилищных условий, наличия движимого и недвижимого имущества, товаров длительного пользования, доступности получения социальных услуг (например, образовательных, медицинских и др.) (приложение 1).

Интегральная оценка уровня бедности позволяет распределить муниципальные образования области по 4 группам в зависимости от рейтинговых значений показателей бедности (таблица 1).

Таблица 1

Распределение муниципальных образований в соответствии
с интегральной оценкой уровня бедности

Благополучные города и районы	Относительно благополучные районы	Относительно неблагополучные- районы	Неблагополучныерай- оны
г. Кедровый г. Северск г. Стрежевой г. Томск	Томский Тегульдетский Первомайский Каргасокский Александровский	Кожевниковский Шегарский Кривошеинский Парабельский Молчановский	Зырянский Бакчарский Чаинский Колпашевский Асиновский Верхнекетский

Уровень депривационной бедности определен на основе показателей, характеризующих невозможность удовлетворения основных потребностей граждан. Из общего списка лишений на территории Томской области преобладают 3 показателя (таблица 2):

- недостаток денежных доходов;

- низкое качество жилья;

- ограниченный доступ к медицинским услугам.

Таблица 2

Группировка неблагополучных районов по основным
факторам, обусловливающим уровень бедности
по лишениям (депривация)

Недостаток денежныхдоходов	Низкое качество жилья	Ограниченный доступ медицинских услуг
Бакчарский Кривошеинский	Верхнекетский Тегульдетский	Асиновский Молчановский

Оценка территориальной составляющей бедности проведена в соответствии с методикой географического анализа, известной в мировой практике, на основе:

- системы муниципальных индикаторов, включающей 160 показателей, полученных из информационных баз государственной статистики, областных и муниципальных органов исполнительной власти;

- расчета системы индексов уровня экономического развития, демографического состояния, доходов населения, бюджетной нагрузки, состояния рынка труда, отраслей ЖКХ, здравоохранения, образования, криминогенной обстановки, удаленности от областного центра;

- методики расчета сводных индексов развития и привлекательности проживания муниципальном образовании.

Конечным результатом территориальной оценки бедности являются сводные индексы уровня развития и привлекательности территории (таблицы 3, 4).

Таблица 3

Группировка муниципальных образований по сводному
индексу развития территорий

Благополучные города и районы	Относительно благополучные районы	Относительно неблагополучные- районы	Неблагополучные- районы
г. Томск г. Стрежевой г. Кедровый	Александровский- Томский Каргасокский Кожевниковский	Асиновский Бакчарский Верхнекетский Парабельский Шегарский	Зырянский Колпашевский Кривошеинский Молчановский Первомайский Тегульдетский Чаинский

Таблица 4

Группировка муниципальных образований по индексу
привлекательности территорий

Благополучные города и районы	Относительно благополучные города и районы	Относительно неблагополучные районы	Неблагополучные районы
г. Томск	Асиновский Томский г. Стрежевой г. Кедровый Кожевниковский	Зырянский Колпашевский Кривошеинский Молчановский Парабельский Шегарский	Александровский Бакчарский Верхнекетский Каргасокский Первомайский Тегульдетский Чаинский

В результате комплексной оценки бедности разработана и апробирована методика комбинированного анализа благосостояния на региональном уровне с включением приемов социальной картографии. Методика позволяет проанализировать пространственное размещение ресурсов и общественных благ, наиболее значимых для повышения благосостояния и преодоления бедности (приложение 2). На основе методики будет осуществляться мониторинг сглаживания неравномерности социально-экономического развития территорий.

По результатам социологического обследования сформирован портрет бедности на территории Томской области (график 1). В группе населения с доходами, не превышающими прожиточный минимум (22,8% от общей численности населения области), около половины граждан живут в условиях нищеты, то есть их доходы не превышают 70% величины прожиточного минимума. Это порождает расслоение общества не только по уровню жизни, но и по ценностным ориентациям, стилю жизни, нормам поведения. Разрушается социальный консенсус базовых ценностей и принципов жизни. Поэтому в настоящее время усилия должны быть сконцентрированы на содействии сокращению бедности.

II. Цель, задачи и приоритеты стратегии

Целью Стратегии является совершенствование региональной социальной политики, направленной на повышение благосостояния населения области и сокращение уровня бедности.

Данная цель предполагает решение следующих задач в рамках реализации программы социально-экономического развития Томской области до 2005 года:

- сдерживание и предупреждение дальнейшего расширения масштабов бедности за счет снижения влияния территориально-географического и экономических факторов, обуславливающих бедность;

- повышение эффективности социальной защиты населения и снижение влияния социальных факторов, обуславливающих бедность;

- создание условий для формирования "среднего класса" как гаранта стабильности общества, основного производителя, инвестора и потребителя;

- переход от стратегии "выживания" к стратегии развития.

Исходя из поставленных задач, приоритетными направлениями Стратегии являются сокращение социальной и экономической бедности.

Экономическая бедность обусловлена безработицей и низким уровнем заработной платы. Она затрагивает наиболее активные группы населения, являющиеся основой успешного развития общества (доля этой категории населения от общей численности бедного населения области составляет 60,5%). Резкое снижение их уровня жизни подрывает общественное воспроизводство и вызывает социальную напряженность.

Приоритетные направления сокращения экономической бедности:

1. Развитие регионального рынка труда и содействие эффективной занятости населения.

2. Изменение политики в сфере доходов населения и оплаты труда.

3. Сглаживание неравномерности экономического развития муниципальных образований.

4. Сокращение влияния территориально-географического фактора бедности.

5. Совершенствование системы и механизмов микрокредитования как основы формирования малого предпринимательства.

Социальная бедность обусловлена наличием социально-уязвимых групп населения (инвалиды, престарелые, одинокие матери, многодетные семьи). Затрагивает население, не принимающее активного участия в трудовой деятельности (доля этой категории населения от общей численности бедного населения области составляет 39,5%).

Приоритетные направления сокращения социальной бедности:

1. Повышение эффективности социальной защиты и усиление адресности социальной помощи.

2. Сокращение детской бедности.

3. Выравнивание доступа населения к социальным услугам.

4. Стимулирование эффективных социальных преобразований на муниципальном уровне.

1. Приоритетные направления сокращения экономической бедности

1.1. Развитие регионального рынка труда и содействие
эффективной занятости населения

Формирование эффективного рынка труда Томской области осуществляется по следующим направлениям:

1. Реструктуризация предприятий с целью освобождения экономического пространства от бремени убыточных предприятий.

2. Реализация новых инвестиционных проектов, являющихся основой устойчивого экономического роста и эффективной занятости населения.

3. Реализация областной целевой программы "Содействие занятости населения Томской области на 2001-2005 годы", направленной на:

- развитие кадрового потенциала области в соответствии с потребностями региональной экономики;

- профилактику безработицы и организацию системы профилирования безработных граждан;

- государственное регулирование занятости населения, особо нуждающегося в социальной защите и испытывающего трудности в поиске работы.

4. Совершенствование нормативно-правовой базы в части повышения социальных гарантий гражданам, занятым в личном подсобном хозяйстве.

Включение граждан, занимающихся личным подсобным хозяйством, в число занятых позволит рассчитать трудовой стаж работы в личном подсобном хозяйстве, обеспечит оплату больничных листов, выход и начисление пенсий на общих основаниях и повысит уровень социальной защищенности данной категории граждан.

5. Ежегодная оценка баланса трудовых ресурсов, что позволит определить:

- численность трудовых ресурсов;

- уровень общей безработицы;

- миграционные процессы и движение рабочей силы на территории муниципальных образований.

Ожидаемые результаты

Реализация основных мероприятий по формированию рынка труда позволит переориентировать государственную политику в сторону активных форм занятости населения на территории области, не допустить превышения уровня регистрируемой безработицы к концу 2005 г. - 5,1%.

1.2. Политика в сфере доходов населения и оплаты труда

По данным областного комитета статистики денежные доходы населения Томской области за 2003 год составили 66,3 млрд. рублей и за год увеличились на 33,9%, а реальные денежные доходы (доходы скорректированные на индекс инфляции) увеличились на 15,6%. Среднедушевые денежные доходы (в месяц) за 2003 г. составили 5230 рублей, реальные располагаемые денежные доходы за год увеличились на 15,8%.

Основные статьи формирования денежных доходов населения - оплата труда, доходы от предпринимательской деятельности и социальные трансферты, на долю которых приходилось в 2002 году 75% совокупной суммы денежных доходов, в 2003 году - до 70% .

Высокие денежные доходы населения являются основой экономического роста за счет повышенного внутреннего спроса, способствуют инвестиционной активности и привлекательности региона, обеспечивают достойный уровень и качество жизни населения.

Наряду с этим, для региона характерна высокая дифференциация уровня заработной платы по отраслям экономики и муниципальным образованиям. По данным единовременного статистического обследования крупных и средних предприятий области, каждый пятый работник получает заработную плату на уровне прожиточного минимума и ниже. По итогам 2003 года наиболее низкая заработная плата сложилась в заготовительной отрасли- 1899,4 рубля, сельском хозяйстве - 2404,1 рублей, пищевой промышленности - 2035 рублей, легкой промышленности - 2753,9 рублей. Решение этой проблемы требует комплексного подхода к изменению политики оплаты труда в реальном секторе экономики и в бюджетной сфере.

Изменения в реальном секторе экономики будут проводиться по следующим направлениям:

1. Совершенствование нормативной правовой базы в части:

- снижения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;

- легализации доходов населения.

2. Совершенствование социального партнерства, направленное на:

- расширение круга участников социального партнерства за счет включения в договорный процесс ассоциаций, объединений организаций малого бизнеса и частных предпринимателей;

- поэтапное повышение минимального размера оплаты труда до размера прожиточного минимума трудоспособного населения области с учетом особенностей отраслей экономики;

- регулирование заработной платы в рамках коллективных договоров и тарифных соглашений, устранение неоправданно высокой дифференциации в оплате труда по категориям работников и отраслям экономики.

3. Мониторинг и реализация мероприятий по ликвидации задолженности по заработной плате.

Изменения в бюджетной сфере будут проводиться через переход на отраслевую систему оплаты труда, что приведет к дифференциации размеров оплаты труда в зависимости от уровня образования, квалификации, сложности выполняемых работ, специального стажа работника и способствовать стимулированию исполнителей на качество работы и конечный результат.

Ожидаемый результат

Реализация поставленных задач приведет к стабильному росту денежных доходов населения, снижению дифференциации в доходах и созданию "среднего класса" (таблица 5).

Таблица 5

Показатели	2003 г.	2004 г. (прогноз)	2005 г. (прогноз)
Среднемесячная заработная плата, рублей:
в среднем по области	6828	7800	9100
в среднем по России	5512	6379	7390
Темп роста реальной заработной платы, в % к предыдущему году
по области	109,3	106,7	107,4
по России	110,4 (предвари- тельно)	106,4	106,6

1.3. Сглаживание неравномерности экономического
развития муниципальных образований

Низкий уровень диверсификации экономики большинства муниципальных образований области, наличие монопрофильных городов (Северск, Стрежевой, Кедровый) в сочетании с особенностями транспортной инфраструктуры и наличием северных и малонаселенных территорий делают территориально-экономическое неравенство в Томской области неизбежным.

В целях сглаживания неравномерности социально-экономического развития муниципальных образований необходимо проводить:

- мониторинг уровня привлекательности муниципальных образований области с точки зрения проживания в них (на основе комплексной оценки уровня бедности);

- поэтапную разработку программ социально-экономического развития муниципальных образований области;

- обеспечить реализацию областной целевой программы "Социальное развитие села Томской области на 2004-2010 годы", которая позволит расширить рынок труда на селе за счет несельскохозяйственных форм занятости.

- финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства и создание условий для развития конкурентной среды за счет вхождения в эту отрасль субъектов малого предпринимательства.

Реализация программ социально-экономического развития муниципальных образований в комплексе с совершенствованием нормативной правовой базы позволит сгладить неравномерности социально-экономического развития муниципальных образований.

1.4. Переселение граждан из неперспективных поселков

К категории неперспективных (депрессивных) поселков на территории Томской области относятся более сорока населенных пунктов с численностью около 5 тысяч человек.

Основными критериями отнесения поселков к депрессивным являются:

- отсутствие основного производства и перспективы создания новых рабочих мест;

- отсутствие централизованного электроснабжения и транспортной схемы;

- ежегодное подтопление во время весенних паводков;

- значительное превышение расходов бюджета над доходами, полученными в реальном секторе экономики населенного пункта.

Цель областной целевой программы "Оказание адресной помощи населению, выезжающему из депрессивных населенных пунктов Томской области в 2003 году" - оказание населению государственной помощи при переселении из депрессивных населенных пунктов области в населенные пункты с более благоприятными условиями жизнедеятельности.

Основные задачи программы:

- консолидация средств федерального, областного и местных бюджетов, а также участников программы для приобретения жилья и реконструкции под жилье объектов социальной сферы;

- сокращение прямых и косвенных бюджетных расходов по обеспечению жизнедеятельности расселяемых населенных пунктов.

Ежегодные мероприятия по переселению граждан из неперспективных (депрессивных) поселков позволят снизить влияние территориального фактора, обусловливающего экономическую бедность населения.

1.5. Развитие системы и механизмов микрокредитования

Микрокредитование является одним из действенных механизмов развития малого предпринимательства. Упрощение процедуры доступа малых предприятий к коммерческим кредитам и расширение круга финансовых институтов и организаций, осуществляющих кредитование малых предприятий, способствуют росту экономического потенциала малого бизнеса и созданию новых рабочих мест при параллельной минимизации вложений капитала.

Основные мероприятия для развития малого предпринимательства:

- создание и обеспечение работы специализированных центров поддержки и развития малого предпринимательства с целью повышения уровня экономической культуры;

- поддержка небанковских институтов микрокредитования - кредитных кооперативов, областных целевых бюджетных фондов государственной поддержки личных хозяйств и малого предпринимательства, сотрудничество с международными организациями, предоставляющими микрокредиты ("ФИНКА");

- развитие ипотечного жилищного кредитования по схеме кредитования граждан через Региональное ипотечное агентство Томской области;

- обеспечение доступа в ипотечную систему жилищного кредитования малообеспеченных граждан за счет средств:

- областной целевой программы "Обеспечение жильем молодых семей и специалистов на территории Томской области на 2002-2010 годы";

- долевого строительства (приобретения) жилья государственным служащим и работникам бюджетной сферы;

- привлечения дополнительных средств из федерального бюджета и внебюджетных фондов.

Ожидаемые результаты.

Повышение уровня жизни населения за счет развития предпринимательской активности и самозанятости, формирование "среднего класса" как основного производителя, инвестора и потребителя, расширение возможностей доступа населения к улучшению жилищных условий.

2. Социальные факторы бедности

2.1. Повышение эффективности социальной защиты и
усиление адресности социальной помощи

Повышение эффективности социальной защиты населения предполагает развитие системы социальной защиты в целом и управление социальными рисками за счет:

- институциональных преобразований;

- расширения рынка социальных услуг;

- обеспечения свободы выбора гражданам, пользующимся социальными услугами;

- комплексного характера социальной помощи.

Основными направлениями повышения эффективности системы социальной защиты населения являются:

1. Защита наиболее нуждающихся граждан путем:

- создания системы персонифицированного учета граждан, нуждающихся в социальной помощи, через единую информационную базу получателей льгот;

- предоставления адресной социальной поддержки с учетом нуждаемости;

- совершенствования процедур оценки нуждаемости;

- введения встречных обязательств получателей помощи по трудоустройству.

2. Повышение эффективности социальной помощи и социального обслуживания путем:

- внедрения рыночных механизмов и развития конкуренции в социальном обслуживании;

- перехода от субсидирования производителей услуг к финансированию потребителей услуг;

- перехода на методику финансирования по принципу "деньги следуют за потребителем";

- поэтапного внедрения системы государственного социального заказа;

- определения приоритетов государственной поддержки и обеспечения прозрачности бюджетных социальных расходов.

Ожидаемые результаты.

Совершенствование системы социальной защиты населения приведет к изменению системы финансирования. Денежные средства будут поступать в приоритетном порядке на финансирование потребностей наиболее уязвимых потребителей социальных услуг. Развитие негосударственных форм социального обслуживания позволит создать конкурентную среду и расширить свободу выбора потребителям социальных услуг.

2.2. Сокращение детской бедности

Анализ риска бедности в разрезе половозрастных групп населения свидетельствует о том, что наибольшей опасности попадания в число бедных подвергаются дети. По данным социологического обследования домохозяйств Томской области, более четверти бедного населения составляют дети. Детская бедность оказывает необратимое воздействие на будущее ребенка: его здоровье, возможность получения образования и социальный статус. Риск бедности существует для детей еще до момента рождения и зависит от того, какую медицинскую и социальную помощь получают будущие матери. В связи с этим сокращение детской бедности является приоритетным направлением сокращения социальной бедности.

Основные мероприятия по сокращению детской бедности реализуются программно-целевым методом:

2003 год - областная целевая программа "Здоровый ребенок";

2004 -2005 годы - проект программы "Дети Томской области"

Содержание Программы "Дети Томской области" основано на комплексном подходе к решению проблемы сокращения детской бедности за счет:

- развития семейных форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: усыновление, опека, попечительство, приемные семьи, патронатные семьи, семейные воспитательные группы;

- комплексного решения проблемы адаптации детей-инвалидов в социуме;

- обеспечения мер профилактики социального неблагополучия в семье, детской беспризорности и безнадзорности;

- профилактики алкоголизма, наркомании и токсикомании, формирования здорового образа жизни подростков;

- развития инновационных форм и технологий профилактической работы с семьями и детьми, находящимися в трудной жизненной ситуации;

- укрепления материально-технической базы учреждений, осуществляющих работу с детьми и подростками.

Реализация программ позволит снизить влияние факторов, обуславливающих распространение социального сиротства, обеспечить действенную поддержку детям и семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, развить систему защиты прав несовершеннолетних детей и расширить формы семейного детского воспитания, увеличить объем и повысить качество социальных услуг, предоставляемых детям и семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

2.3. Выравнивание доступа населения к социальным услугам
(образование, здравоохранение, культура, физическая культура и
спорт, социальная защита, жилищно-коммунальные услуги)

Выравнивание доступа населения к социальным услугам планируется обеспечить за счет оптимизации социальных расходов бюджета через:

- инвентаризацию государственных полномочий всех уровней власти в социальной сфере, оценку их целесообразности, финансовой обеспеченности и экономической обоснованности на основании демографического прогноза, приоритетов бюджетной политики и реально имеющихся финансовых и материальных ресурсов;

- разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы;

- разработку и внедрение новых форм и методов финансирования отраслей социальной сферы: перейти от финансирования сети бюджетных учреждений по смете к финансированию предоставляемых социальных услуг через государственные минимальные социальные стандарты и финансовые нормативы, рассчитанные, исходя из финансовых возможностей региона;

- внедрение механизма конкурсного распределения бюджетных средств на реализацию мероприятий социальной политики (социальный заказ);

- внедрение комплексного предоставления социальных услуг вне зависимости от ведомственной принадлежности учреждений.

Преобразования в социальной сфере направлены на повышение качества и обеспечение доступности бюджетных услуг за счет:

- изменения принципа финансирования отрасли;

- введения механизмов конкурсного отбора исполнителей;

- оптимизации сети государственных учреждений.

2.4. Стимулирование эффективных социальных
преобразований на муниципальном уровне

Основные мероприятия для проведения эффективных социальных преобразований на муниципальном уровне:

- обеспечить стимулирование муниципальных образований на проведение преобразований в социальной сфере за счет средств целевого бюджетного фонда;

- разработать мероприятия по профилактике правонарушений на территории области;

обеспечить разработку и реализацию областной целевой программы "Переселение граждан Томской области из ветхого и аварийного жилищного фонда", целью которой является обеспечение жильем граждан, проживающих в домах, признанных непригодными для постоянного проживания.