§ 2.4. Абсурдные, избыточные и излишне детализированные требования в других сферах

§ 2.4. Абсурдные, избыточные и излишне детализированные требования в других сферах

Излишняя детализация требований в целом ряде отраслей, не связанных напрямую с предотвращением ущерба государству, обществу или окружающей среде, накладывает на предприятия чрезмерные обременения по их соблюдению, изымая средства, которые могут быть направлены на развитие.

К примеру, законодательство об отходах предписывает необходимость подразделения отходов производства и потребления на 5 классов опасности и устанавливает требование о составлении в отношении таких отходов паспортов - специальных документов, удостоверяющих принадлежность отходов к соответствующему виду и классу опасности и содержащих сведения об их составе. Этот документ предназначен, в частности, для подтверждения включения конкретных отходов в Федеральный классификационный каталог отходов в составе соответствующего вида отходов.

Парадокс действующей системы состоит в том, что "виды отходов" подзаконными актами предписано формировать самим хозяйствующим субъектам, тогда как такая процедура может быть реализована исключительно из единого центра, поскольку вид отходов - это совокупность отходов, которые имеют общие классификационные признаки. Хозяйствующий субъект не может сформировать вид отходов, не имея информации обо всей совокупности отходов, подпадающих под общие классификационные признаки, образующихся на территории Российской Федерации, это - прерогатива регулятора.

Как результат, в отличие от компактного (занимающего около 60 страниц) перечня отходов Европейского союза*(49), оперирующего укрупненными категориями отходов, тем не менее достаточными для целей регулирования процессов обращения с ними, текущая редакция Федерального классификационного каталога отходов занимает 383 страницы*(50), будучи далека от завершения. Для целей его наполнения практически каждое предприятие вынуждено самостоятельно обосновывать класс опасности видов отходов, аналоги которых имеются у многих других предприятий и уже неоднократно исследовались.

Врезка 13

Утвержденный каталог изобилует лишенными какого-либо практического смысла подробностями, фиксируя, к примеру, в качестве самостоятельных "видов" отходов:

"скальные вскрышные породы кремнистые практически неопасные";

"скальные вскрышные породы сульфатные практически неопасные";

"песчаные вскрышные породы практически неопасные";

"рыхлые вскрышные породы в смеси практически неопасные";

"глинистые вскрышные породы практически неопасные";

"вскрышная порода при добыче угля открытым способом";

"вскрышная пустая порода при проходке стволов шахт добычи угля";

"вскрышные, скальные породы, отсев песчаника при добыче медно-никелевых сульфидных руд полуострова Таймыр практически неопасные";

и многие другие типы вскрышных пород - общим числом в 26 самостоятельных элементов каталога.

При этом все перечисленные "виды" отходов отнесены к наименее опасному - V классу опасности, а способы обращения с каждым из таких "видов" отходов идентичны.

Не менее парадоксально выглядит и другой неотъемлемый элемент действующей системы регулирования в области обращения с отходами - присвоение отходам определенных "классов опасности".

В отличие от предусмотренного директивой N 2008/98/ЕС подхода, относящего к категории опасных любой отход, в котором обнаружено по меньшей мере одно из 15 перечисленных в той же директиве специфических свойств, российская методология предлагает расчетный способ отнесения отхода к одному из пяти классов опасности. Этот способ предполагает выполнение неких математических операций над доступными, но абсолютно разнородными числовыми значениями санитарно-токсикологических и физических характеристик*(51) веществ, составляющих отход. Эти характеристики переводятся в баллы, баллы усредняются, средние баллы последовательно преобразуются в совершенно абстрактные величины, не имеющие физического смысла, умножаются на концентрации компонентов, суммируются и, наконец, преобразуются в "класс опасности"*(52). Такая математическая смесь самых различных величин не может иметь какого-либо научного смысла, хотя сложность применяемых математических операций, непонятность названий и обозначений, применяемых исходных данных, и может создать впечатление научности методики.

Неоправданное усложнение методики определения класса опасности отхода делает практически невозможной реализацию расчета без применения специализированного программного обеспечения, что приводит к формированию рынка "консультационных услуг" с минимальной стоимостью услуги по подготовке материалов обоснования класса опасности для одного вида отходов, начинающейся от 5000 рублей. Результатом ее применения уже стали десятки миллиардов рублей, затраченных хозяйствующими субъектами на формирование видов отходов, оценку их классов опасности и паспортизацию отходов, и так и не сформированный до настоящего момента Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО).

Единственным практическим способом применения действующей системы классификации отходов является использование классов опасности для определения платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов: если для выбросов в атмосферу и сбросов в водные объекты в постановлении Правительства Российской Федерации от 13.09.2016 N 913 "О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах" указаны ставки платы для 159 различных вредных веществ, то для отходов установлены лишь 7 ставок (по одному для I-IV классов опасности, и три ставки - для различных групп отходов V класса опасности). Иными словами, хозяйствующими субъектами затрачиваются значительные средства лишь на то, чтобы подтвердить правомерность использования тех или иных ставок платы применительно к отдельно взятому виду отходов и определить тем самым достоверный объем собственных обязательств перед бюджетом.

Другой пример избыточного регулирования связан с законодательством о карантине растений, которое предусматривает обязанность для всех хозяйствующих субъектов "немедленно извещать" о доставке подкарантинной продукции и подкарантинных объектов уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Россельхознадзор). К подкарантинной продукции законом отнесены растения, растительная продукция, тара, упаковка, в том числе упаковочные материалы, грузы, почва, организмы или материалы, которые могут быть носителями карантинных объектов и (или) способствовать их распространению и в отношении которых необходимо принятие карантинных фитосанитарных мер.

Врезка 14

Наряду с живыми насекомыми для научных целей, к таковым относятся самые обыденные товары, например: срезанные цветы, свежие картофель, капуста, морковь, лук, помидоры и прочие овощи, а также орехи и фрукты: бананы, яблоки, цитрусовые, виноград и прочие. Подкарантинной продукцией являются также злаки, мука и крупы. Фитосанитарным риском обладают кофе, чай и какао-бобы. Наконец, к подкарантинной продукции отнесена и определенная упаковка: ящики и коробки из гофрированной бумаги или гофрированного картона, а также деревянные ящики, коробки, упаковочные клети или корзины, барабаны и аналогичная тара из древесины, а также деревянные паллеты, поддоны и прочие погрузочные щиты*(53).

Понятие "подкарантинные объекты" не должно вводить в заблуждение - законом оно также сформулировано предельно широко и включает в себя "земельные участки любого целевого назначения, здания, строения, сооружения, резервуары, места складирования (помещения), оборудование, транспортные средства, контейнеры, иные объекты, которые способны являться источниками проникновения на территорию Российской Федерации и (или) распространения по ней карантинных объектов".

Подобное очевидно избыточное вмешательство надзорного органа в повседневные бизнес-процессы по крайне широкому перечню оснований едва ли способно дать ощутимый результат в смысле повышения безопасности или эффективности государственного регулирования - хотя бы потому, что эффективная обработка и анализ такого объема информации силами сотрудников уполномоченного ведомства невозможны. Под действие одного лишь требования об извещении о доставке подкарантинных продукции и объектов подпадают сотни тысяч предприятий по всей стране: вся продуктовая розница, цветочные магазины, хлебокомбинаты и кондитерские производства, организации общественного питания, оптовые склады, строительные магазины и т.п. - и эти организации получают десятки и сотни партий такой продукции в ежедневном режиме. Тем не менее эти хозяйствующие субъекты по всей стране продолжают получать штрафы за неисполнение соответствующей обязанности. Информационные справочно-правовые системы позволяют обнаружить и весьма экзотические случаи привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности в связи с нарушением требования, например, штрафы, возложенные на горно-металлургический комбинат или металлургический завод*(54).

Существование подобного рода требований не обеспечивает ничего, кроме сохранения возможности произвольного применения мер административной ответственности к широкому кругу хозяйствующих субъектов. Поступление извещения в адрес уполномоченного органа не дает ему оснований для проведения фактической проверки в отношении предприятия, уведомившего его о прибытии подкарантинных продукции и объектов, а самой по себе информации, содержащейся в извещении, недостаточно для принятия каких-либо управленческих решений. Тем не менее в отчетах о результатах осуществления контрольно-надзорной деятельности значительного числа территориальных управлений Россельхознадзора указанное нарушение занимает лидирующие позиции, составляя в отдельных случаях до 80% от общего числа нарушений, выявленных в ходе проведения плановых и внеплановых проверок.

Положения, генерирующие избыточные непроизводительные расходы хозяйствующих субъектов, присутствуют во многих отраслях законодательства, так или иначе связанных с противодействием терроризму и иным действиям преступного характера. Так, например, согласно пункту 1 статьи 7 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, обязаны до приема на обслуживание идентифицировать клиента, представителя клиента и (или) выгодоприобретателя.

Требования Банка России*(55) предусматривают обязанность до приема на обслуживание идентифицировать юридическое лицо, которому кредитная организация оказывает услугу на разовой основе или которое она принимает на обслуживание, предполагающее длящийся характер отношений, а также обновлять сведения, полученные в результате идентификации юридического лица, его представителей, выгодоприобретателей, бенефициарных владельцев, в установленные законодательством сроки. Указанное, в частности, означает, что после того, как кредитная организация на основании собственных внутренних процедур оценки рисков принимает решение о том, что может открыть корреспондентский счет другому банку, возникает необходимость проводить процедуру идентификации в соответствии с теми же требованиями, что и для любого другого хозяйствующего субъекта.

Несмотря на то, что банки работают на основании выдаваемых Банком России лицензий, информация об актуальности которых публично доступна, а также под надзором регулятора ими исполняются требования о публичном раскрытии информации, банк должен:

при открытии корреспондентского счета - собрать у другого банка в среднем от 19 до 25

документов (включая уставные документы, копии лицензий, бухгалтерской отчетности и пр.);

в дальнейшем - ежегодно обновлять идентификационные сведения, в том числе собирая

подтверждения фактов ведения банком хозяйственной деятельности и пр.

Поскольку требуется не просто однократно собрать бумажные копии документов, подавляющее большинство которых имеется в публичном доступе, но и следить за тем, чтобы ежегодно проводилось обновление этих копий, то выполнять такую работу можно только "вручную", что приводит к содержанию банками целых подразделений сотрудников, занятых копированием, передачей и учетом данных документов.

Схожие проблемы упомянутый Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" создает и для деятельности операторов связи, также имеющей ряд особенностей по сравнению с деятельностью других субъектов, попадающих под его действие.

Врезка 15

В соответствии с требованиями законодательства в области противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, операторы связи обязаны осуществлять полную идентификацию своих абонентов не в момент предоставления финансовых сервисов, а непосредственно при заключении договора об оказании услуг связи до приема на обслуживание. В отношении физических лиц операторы связи обязаны устанавливать фамилию, имя, отчество, гражданство, дату рождения, реквизиты документа, удостоверяющего личность, данные документа, подтверждающего право иностранного гражданина или лица без гражданства на пребывание (проживание) в Российской Федерации, адрес места жительства (регистрации) или места пребывания, идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии). Кроме этого, для граждан также необходимо устанавливать их отношение к одной из следующих категорий: иностранное публичное должностное лицо, российское публичное должностное лицо и должностное лицо публичной международной организации.

В силу публичности договора об оказании услуг, отсутствует возможность отказа в его заключении лицу, выразившему намерение такой договор заключить, в том числе в случае неготовности абонента предоставить сведения, необходимые для проведения его полной идентификации. Отказ в заключении договора будет нарушать права лиц, которые не используют финансовые сервисы - операции по мобильной коммерции в порядке, установленном статьей 13 Федерального закона от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе".

Учитывая количество абонентов, одновременно находящихся на обслуживании (50-70 млн. у каждого крупного оператора связи), несопоставимое с количеством клиентов, обслуживаемых даже крупнейшими кредитными организациями, и широчайшую географию их нахождения, установленные требования о полной идентификации абонентов и ежегодном обновлении информации о них являются практически невыполнимыми.