§ 2.1. Доминирование узковедомственного подхода препятствует росту инвестиций

§ 2.1. Доминирование узковедомственного подхода препятствует росту инвестиций

Законотворческая работа в России в данный момент носит узковедомственный характер вследствие нескольких причин:

Являясь результатом обсуждения конкретных "отраслевых" практик, задачи по изменению действующих норм формулируются предельно сжато и почти никогда не выходят за пределы компетенции отдельно взятого ведомства, определенного в соответствующем поручении головным исполнителем, даже если предполагаемые изменения могут затрагивать общественные отношения во многих других сферах деятельности.

Формально предотвращению возникновения коллизий между отдельными блоками законодательства служит включение в состав соисполнителей других федеральных органов исполнительной власти, однако для выработки наиболее эффективных решений этого оказывается недостаточно. Ведомства воспринимают свои задачи в процессе согласования проектов актов лишь в контексте устранения базовых противоречий между проектируемыми и уже действующими нормами и предупреждения "вторжений на собственную территорию" - то есть сохранения неизменного объема собственных полномочий в отношении поднадзорных или регулируемых ими объектов.

В современных российских условиях масштабные реформы, имеющие достаточную политическую поддержку, зачастую завершаются не созданием принципиально новых управленческих схем, а лишь надстройкой новых элементов в существующие регулятивные системы и расширением полномочий ответственных за реализацию реформы ведомств.

Практическим примером появления очередной подобной "надстройки" может служить одна из завершающихся в настоящее время реформ в области охраны окружающей среды. Ее результатом стал отказ от одного из наиболее значимых достижений Градостроительного кодекса Российской Федерации - закрепления за единым органом полномочий, касающихся рассмотрения и согласования проектной документации на строительство.

Так, на сегодняшний день раздел проектной документации, посвященный природоохранным решениям и мероприятиям, рассматривается в рамках экспертизы проектной документации, выполняемой в отношении практически всех крупных промышленных объектов ФАУ "Главгосэкспертиза России", которое еще в 2007 году было определено в качестве "единого окна", куда обращается инвестор, чтобы получить положительное заключение на проект. Существующий регламент работы учреждения не исключает возможности привлечения недостающих специалистов, например, при отсутствии штатных экспертов.

Несмотря на это, с 1 января 2019 года вступают в силу положения Градостроительного кодекса Российской Федерации*(44), в соответствии с которыми оценка соответствия экологическим требованиям для проектной документации на строительство, реконструкцию объектов, относящихся, в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, к I категории, то есть потенциально наиболее опасных в экологическом смысле объектов, выводится в самостоятельную административную процедуру, реализуемую в форме государственной экологической экспертизы.

Тем самым в очередной раз наблюдается попытка реализации масштабной реформы путем усиления "ведомственного" характера регулирования. В отличие от стран ОЭСР, где общий подход состоит в том, чтобы увязать максимально доступное число разрешений в рамках единой процедуры, в России законодатель и органы исполнительной власти предпочитают по отдельности изучать вопрос безопасности объекта как объекта капитального строительства, как опасного производственного объекта, как объекта, оказывающего воздействие на окружающую среду, и т.д. К тому же при первой удобной возможности органы власти стараются развить подход, при котором каждый отдельный разрешительный орган приобретает право окончательного решения относительно специфичных и "поднадзорных" исключительно ему свойств и характеристик сложного объекта.

Врезка 7

Единственный публично озвучиваемый аргумент в пользу этого подхода сводится к указанию на "некомпетентность" и (или) "коррумпированность" иных участников отношений, в рассматриваемом случае - органов государственной экспертизы проектной документации. Однако, если бы проблема действительно состояла в недостатке компетенций или недобросовестности отдельных представителей государства, то есть являлась по своей сути "кадровой", то и решать эту проблему государство должно было бы кадровыми, административными и иными доступными способами, а не перекладывать ее решение на предприятия, вынуждая их тратить собственные время и ресурсы на прохождение дополнительных экспертиз или бюрократических процедур. У государства не должно быть проблемы доукомплектовать один из органов недостающими компетентными специалистами, организовать привлечение к той или иной проверке или экспертизе всех необходимых специалистов из заинтересованных ведомств или бюджетных организаций, если это позволяет сэкономить время и ресурсы хозяйствующих субъектов - потребителей соответствующих государственных услуг и, собственно, самого государства и налогоплательщиков.

В умении эффективно решать такие, на первый взгляд, примитивные административно-хозяйственные вопросы скрыт огромный потенциал, поскольку интеграция процедур и создание условий, в которых ведомства должны будут самостоятельно согласовывать свои интересы, а не принимать индивидуальные решения без оглядки на действия других органов на разных этапах жизненного цикла проекта, дадут колоссальное снижение рисков и повышение предсказуемости для бизнеса.

В результате принятого решения разрешительные процедуры для предприятий в очередной раз видоизменяются, но не становятся проще и понятнее: с 1 января 2019 года бизнесу придется отказаться от привычной практики представления проектной документации в "одно окно" и заново учиться параллельно взаимодействовать с несколькими органами экспертизы, что, очевидно, не будет способствовать упрощению реализации инвестиционных проектов. Последовательное рассмотрение проектной документации в различных инстанциях (общественные слушания, предшествующие государственной экологической экспертизе, непосредственно государственная экологическая экспертиза, а затем государственная экспертиза проектной документации) значительно увеличивает сроки прохождения административных процедур, предшествующих получению разрешения на строительство, добавляя к ним от 6 до 18 месяцев в зависимости от характера и масштаба конкретного проекта, количества изменений, а также порядка работы локальных природоохранных органов. Учитывая, что принятый закон не содержит указания на какие-либо возможности арбитража и не предписывает органам, уполномоченным на проведение отдельных экспертиз, обеспечивать какую-либо координацию своих действий, вступление в силу рассматриваемых изменений позволит при желании затягивать решение вопроса о получении разрешительной документации на сколь угодно долгий срок. Кроме того, отсутствие каких-либо разъяснений со стороны уполномоченных органов о порядке работы такой "распределенной" системы экспертизы проектной документации, по всей видимости, выльется в инвестиционную паузу в промышленности длиной в 1-1,5 года, пока не произойдет адаптация самих государственных органов к новым требованиям.