§ 3.2. Обеспечение систематизации действующих нормативных правовых актов, существующих инструментов регуляторной политики, а также внедрение передовых инструментов регуляторной политики и полного цикла оценки регулирования

Концепции систематизации и развития законодательства

В целях обеспечения систематизации действующих нормативных правовых актов, в том числе системного устранения "точек торможения", коллизий и пробелов правового регулирования, целесообразно предусмотреть реализацию мер по комплексному анализу и переработке всех нормативных правовых актов (помимо вышеуказанных приоритетных отраслей). Для этого Правительству РФ необходимо осуществить подготовку Концепции систематизации и развития законодательства РФ с участием ведущих научных и аналитических центров юридической и экономической науки, представителей общественности и предпринимателей.

Кроме того, меры по систематизации и алгоритмизации всей нормативной правовой базы РФ могут быть предусмотрены в рамках разработки отдельного Федерального закона "О нормативных правовых актах". При этом следует предпринять следующее:

определить систему нормативных правовых актов, их иерархию, способы разрешения коллизий,

внедрить в правотворчество инструменты дерегулирования, а также кодифицировать существующие, определить условия проведения правового эксперимента и иные вопросы, связанные с разработкой, принятием и общими принципами применения нормативных правовых актов (при сокращении избыточных и дублирующих экспертиз и обсуждений).

При систематизации законодательства следует исходить из необходимости перевода положений нормативных правовых актов в образ машиночитаемых алгоритмов для дальнейшего использования в правоприменении этих алгоритмов наряду с традиционной формой нормативных правовых актов.

Для организации систематизации и алгоритмизации правового регулирования рекомендуется создать специальную Рабочую группу обновленного Экономического совета при Президенте РФ, которая во взаимодействии с Минюстом России и правовыми подразделениями федеральных органов государственной власти будет вести текущую деятельность по систематизации и алгоритмизации правового регулирования, а также осуществлять с привлечением экспертного сообщества анализ зарубежного опыта в части снятия ограничений и барьеров для осуществления предпринимательской деятельности и привлечения инвестиций, выявлять лучшие практики и прорабатывать возможности их адаптации для практического применения в рамках российской регуляторной политики.

Врезка 20

Инвентаризация и систематизация нормативной базы (Хорватия, Вьетнам)

Инвентаризация и систематизация действующей нормативной базы были неотъемлемыми компонентами проектов "Регуляторной Гильотины", реализованных более чем в 10 странах компанией "Джейкобс, Кордова и Партнеры".

В Хорватии*(68) на начальном этапе реализации проекта по дерегулированию HITROREZ была проведена полная инвентаризация действующих нормативных актов, которые были упорядочены и включены в электронный регистр, обеспечивающий возможность быстрого и удобного поиска среди массива НПА.

Во Вьетнаме "Проект-30"*(69) предусматривал масштабное сокращение объемов административных процедур. Специальной рабочей группой по реализации данного проекта была проведена инвентаризация административных процедур, в том числе форм, требований и условий их осуществления, закрепленных НПА (на основании данных, предоставляемых министерствами и провинциями), а также внесение их в единую электронную базу данных.

Доказательное регулирование

Важным направлением развития регуляторной политики в РФ также должно стать развитие "доказательного" регулирования. Для этого целесообразно обязать Правительство РФ во взаимодействии с представителями бизнеса и ведущих экспертных организаций разработать и внедрить Стандарт доказывания необходимости регулирования с точки зрения современных подходов "умного регулирования" и установить обязательность доказывания регулирования в соответствии с этим Стандартом, в том числе доказывания успешности правовых экспериментов и факта неухудшения условий ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Необходимость процедуры доказывания при введении, изменении, сохранении государственного регулирования обусловлена объективными характеристиками участников процесса принятия решений и спецификой самого процесса нормотворчества, в том числе вероятным оппортунистическим поведением регуляторов и адресатов регулирования, которое может проявляться в стремлении максимизировать собственные интересы (выгоды) без надлежащего учета интересов других сторон. Кроме того, сотрудники ведомств в ходе ежедневного принятия решений подвержены так называемым "когнитивным ошибкам", то есть действуют "быстро", "автоматически", "неосознанно". Политическая задача Правительства, исполнение которой передается головному органу по регуляторной политике, - снизить количество когнитивных ошибок, в том числе "замедлить" процесс выработки и принятия решений сотрудниками ведомств, сделать его осознанным, надежным, базирующимся на фактах, количественных моделях и аргументах, снизить издержки реализации в дальнейшем.

Стандарт должен содержать требования к процедурам (алгоритмам) доказывания, реализуемым в процессе обоснования необходимости введения, изменения, отмены, сохранения регулирования. Стандарт предполагает разработку с учетом того, что в процесс регулирования вовлечены стороны, имеющие несовпадающие интересы и формирующие различные по содержанию позиции в ходе публичных консультаций. Устанавливаемые им требования сформулированы отдельно для трех основных групп участников процесса доказывания: регуляторов, адресатов регулирования и головного органа по регуляторной политике, ответственного за принятие итоговых решений.

Врезка 21

Доказательное регулирование в Европейской комиссии

Большое значение доказыванию обоснованности регуляторного вмешательства уделяется в Европейской комиссии. Соответствующие положения отражены в Руководстве по качественному регулированию (приложение - Better Regulation "Toolbox", раздел 2 "Доказательное регулирование").

В руководстве подчеркивается, что качественное регулирование должно основываться на наилучших доступных доказательствах, включая научные и экспертные данные. Указывается на целесообразность применения форсайта и иных методов прогнозирования на предварительном этапе ОРВ для определения различных альтернатив и перспектив их реализации, анализа наработок форсайт-организаций или консалтинговых компаний, использования больших данных (Big data). Для обеспечения надежности данных и прозрачности доказывания рекомендовано подробное описание методологии, а также источников данных в отчетах об оценке воздействия, с указанием результатов их проверки и возможных неопределенностей. Проверку источников данных желательно проводить методом "треугольника" - по двум и более другим источникам.

При проведении публичных консультаций необходимо обеспечить адекватность и надежность используемых методов, а при анализе результатов - внимательно описывать и анализировать аргументы участников, в том числе занимающих противоположные позиции, а также отражать, как данные различных источников подкрепляют друг друга или вступают в противоречие.

В Руководстве также приведены ссылки на сайты, содержащие надежные массивы данных по ключевым сферам регулирования*(70).

Совершенствование механизма ОРВ

Также целесообразно реализовать ряд мер, направленных на совершенствование существующей системы ОРВ, в том числе:

а) Обязать Правительство РФ во взаимодействии с представителями бизнеса и ведущих экспертных организаций разработать и внести изменения в Регламент Правительства Российской Федерации, исключающие возможность внесения изменений, приводящих к ухудшению условий ведения бизнеса, в проекты постановлений Правительства РФ, указов Президента РФ и проектов федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и уже прошедших оценку регулирующего воздействия (интегрированную оценку воздействия). При этом необходимо установить, что в случае необходимости внесения существенных изменений проект должен быть возвращен из аппарата Правительства Российской Федерации и повторно проведен через процедуру ОРВ. Контроль за реализацией данных положений целесообразно возложить на Правовой департамент Аппарата Правительства Российской Федерации.

б) Возложить на Департамент дерегулирования и оценки воздействия проведение в среднесрочной перспективе системной оценки воздействия, которая будет включать оценку регулирующего воздействия (ОРВ), оценку фактического воздействия (ОФВ), оценку технологического воздействия; а также интегрированные в нее процедуры финансово-экономического обоснования (ФЭО) и антикоррупционной экспертизы (АКЭ). При этом число иных обязательных экспертиз и отзывов (в настоящее время де-факто не проводимых или проводимых формально) должно быть сокращено.

в) Обеспечить внедрение в Государственной Думе Федерального Собрания РФ полноценной парламентской ОРВ до 1 января 2020 года и ОФВ до 1 января 2021 года, установить обязательность проведения ОФВ федеральных законов, регулирующих экономически существенные отношения (определяемые на основании количественных порогов), а также принятых во их исполнение подзаконных актов, не реже одного раза в 3 года, имея в виду, что оценка закона и связанных с ним подзаконных актов должна осуществляться комплексно (как единого целого), а также обеспечить проведение ретроспективной ОФВ экономически значимых законов, принятых за последние 3-5 лет.

г) Рекомендовать Центральному банку Российской Федерации обеспечить совершенствование проведения проектов нормативных правовых актов Центрального банка до 1 января 2020 года, а также обеспечить проведение ОФВ экономически значимых нормативных актов, изданных Центробанком за последние 3 года (начиная с 1 марта 2015 года).

Врезка 22

Опыт оценки воздействия в Европейском парламенте

В 2011 году был создан Директорат по оценке воздействия и оценке дополнительного вклада регулирования на уровне Евросоюза (англ. - Directorate for Impact Assessment and European Added Value), который начал свою работу с 1 января 2012 года.

В настоящее время в состав Директората входят 7 отделов, из которых 4 занимаются подготовкой документов об оценке воздействия и родственных видах оценки.

Отдел прогнозной оценки воздействия:

на регулярной основе проводит первичную оценку (англ. - initial appraisal) качества всех отчетов об оценке воздействия, представляемых Еврокомиссией вместе с проектами законодательных актов, оценивает их методологические аспекты и соответствие установленным критериям качества;

по запросу комитетов ЕП может проводить:

- дополнительные расширенные оценки качества либо степени независимости документов по оценке воздействия отдельных проектов регуляторных актов, подготовленных Европейской комиссией;

- собственные дополнительные или альтернативные оценки для изучения вопросов, которые были недостаточно хорошо отражены или упущены в материалах Комиссии;

- оценку воздействия Парламента на вносимые им существенные поправки к законопроектам.

Врезка 23

Оценка проектов НПА, регулирующих деятельность финансовых рынков (Новая Зеландия)

Оценка регулирующего воздействия является одной из процедур нормотворческого процесса Резервного банка Новой Зеландии. В соответствии с Законом о Резервном банке НЗ (статья 162 AB)*(71), Банк должен проводить оценку прогнозируемых эффектов проектируемых актов, за исключением проектов, вносящих технические правки в регулирование или не имеющих значимых эффектов, а также ОФВ действующих актов в установленных сферах регулирования. Размещение материалов для публичных обсуждений осуществляется в соответствующем разделе сайта Банка*(72).

Проведенное Резервным банков НЗ оценка воздействия проекта требований, устанавливаемых Концепцией Открытого банка*(73), может рассматриваться в качестве одного из примеров лучших практик ОРВ в сфере банковского и финансового регулирования. В рамках оценки был проведен комплексный анализ, основанный на изучении мнения широкого круга экспертов и заинтересованных лиц, с применением экономических моделей для сопоставления эффектов от четырех альтернатив регулирования. Кроме того, Банком был опубликован развернутый ответ с обоснованиями степени учета мнений, поступивших в рамках публичного обсуждения данной инициативы*(74).

Инструменты и подходы "умного регулирования"

Кроме того, рекомендуется реализовать ряд мер, направленных на улучшение регуляторной среды ведения предпринимательской деятельности, в том числе:

а) возложить на Департамент дерегулирования и оценки воздействия обязанность по контролю ясности языка правотворчества, что предполагает, что конечные адресаты регулирования могут понять устанавливаемые требования и следовать им, поскольку текст НПА - ясен, последователен, хорошо структурирован и соответствует лучшим практикам нормотворчества.

б) предусмотреть возможность принятия нормативных правовых актов с истекающим сроком действия, при этом нормативный правовой акт должен прекращать свое действие через определенный период времени, а продление срока возможно только при условии положительного заключения об оценке фактического воздействия (ОФВ).

в) расширить применение правовых экспериментов, а также специальных регулятивных площадок - "регуляторных песочниц" - как в финансовом секторе, так и для компаний, разрабатывающих, реализующих и применяющих инновационные и высокие (прорывные) технологии и продукты.

Врезка 24

Ясный язык правотворчества (США)

В США требования об использовании ясного языка правотворчества (plain legal writing) были введены Законом о ясном регулировании (Plain Regulations Act)*(75), принятым 13 октября 2010 года. Согласно данному закону, все федеральные ведомства должны излагать правовые положения в ясной форме, доступной для понимания и использования гражданами. Аналогичные требования были также закреплены в Указе 13563, подписанном президентом Обамой в 2011 году, который установил, что регуляторные акты должны быть "доступными, согласованными, написанными ясным языком и простыми для понимания".

Врезка 25

Нормы "заходящего солнца" в Австралии

В Австралии в 2003 году был принят Акт об инструментах законодательства (Legislative Instruments Act 2003, LIA), вступивший в действие в 2005 году, согласно которому любые регулирования в отношении бизнеса или некоммерческих организаций будут автоматически аннулированы через 10 лет, если не будут приняты меры по их сохранению. Согласно данному акту, с 1 апреля 2015 года тысячи федеральных норм начали утрачивать силу.

Для продления действия норм предусматривалась особая процедура, связанная с оценкой их воздействия. По итогам консультаций либо все оставалось "как есть", при этом соответствующее письмо от агентства публиковалось на сайте Офиса, либо проводились изменение регулирования с применением процедуры оценки воздействия.

При этом целесообразно рассмотреть возможность применения особой формы "регуляторных песочниц" - механизма сокращения регуляторной нагрузки на фиксированный срок (аналогично применявшемуся в Южной Корее после мирового финансового кризиса 2008-2009 годов) в качестве "экстренной" меры, дающей быстрые результаты для улучшения регуляторной среды; данный механизм предусматривает отмену или упрощение на определенный срок (1-2 года) отдельных нормативных требований, создающих существенную нагрузку на бизнес.

Врезка 26

Сокращение регуляторной нагрузки на фиксированный срок (Южная Корея)

Механизм сокращения регуляторной нагрузки на фиксированный срок (Temporary Regulatory Relief) был внедрен в Южной Корее в посткризисный период (после мирового финансового кризиса 2008-2009 годов) в качестве инструмента, дающего быстрые результаты для улучшения регуляторной среды. Данный механизм был направлен на стимулирование предпринимательской активности и частных инвестиций в период восстановления экономики. Он предусматривал отмену или упрощение на определенный срок (1-2 года) отдельных нормативных требований, создающих существенную нагрузку на бизнес, в том числе:

Разрешение ряду производственных предприятий расширять свои площади до 40% от текущего объема без получения разрешений на строительство;

Сокращение частоты проверок и инспекций;

Сокращение арендной ставки за лизинг государственных объектов для МСП с 5% до

Также возможно предусмотреть создание "специальных территориальных зон" для апробации мер по дерегулированию или сокращению административных издержек (с учетом опыта Японии); предусмотреть, что результаты такого "пилотного внедрения" отдельных мер, направленных на упрощение регуляторной среды, учитываются при принятии решений о реализации аналогичных мер на национальном уровне.

г) Рекомендовать ГД РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, установить фиксированные даты вступления изменений законов в силу (1 апреля и 1 октября ежегодно); обязать Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти также вводить свои нормативные акты в действие именно с этих дат. Целесообразно будет предусмотреть, чтобы акты, ухудшающие условия ведения бизнеса и положение частных лиц, были опубликованы не менее чем за 90 дней до этой даты (иначе вступают в силу со следующей фиксированной даты), а также обязать Минюст России вести на портале pravo.gov.ru раздел с информацией об актах, вступающих в силу с каждой соответствующей даты, пополняемую незамедлительно после принятия акта, и об актах, завершающих свое действие в рамках правовых экспериментов. Для усиления эффекта от данной меры рекомендуется закрепить возможность вступления в действие законов только при условии разработки всего пакета подзаконных актов, предусмотренных этими законами, а также при условии одновременного вступления их в силу.

Врезка 27

Программа создания "специальных зон" для апробации инструментов регуляторной реформы (Япония)

В 2003 году в Японии был принят закон "О специальных зонах, связанных со структурными реформами". Он устанавливал правовые основы создания так называемых "специальных зон" - территорий, в рамках которых осуществлялась пилотная апробация отдельных мер по дерегулированию и упрощению условий ведения бизнеса. Предложения о проведении таких правовых экспериментов могли поступать от местных органов власти, частных компаний, граждан. Для руководства деятельностью на территории "специальных зон" был создан Комитет по оценке (англ. - evaluation committee), который заседал раз в год для принятия решений о дальнейшей судьбе мер, реализуемых в специальных зонах. По завершению пилотной апробации могло быть принято решение о распространении протестированных мер на национальный уровень, о сохранении их действия на ограниченной территории, либо о прекращении их реализации.

д) Рекомендовать Правительству РФ обеспечить возможность проведения пилотных проектов в субъектах РФ, выражающих желание улучшить инвестиционный и предпринимательский климат (помимо использования механизмов целевых моделей и рейтингов Агентства стратегических инициатив), по массовой "ревизии" нормативной правовой базы регионального и муниципального уровня с применением обратной связи от предпринимательского сообщества и широкое распространение результатов таких пилотных проектов.

е) Рекомендовать Евразийской экономической комиссии разработать и принять Концепцию общих принципов регуляторной политики в государствах - членах Евразийского экономического Союза, в том числе систематизировать принципы регулирования, отраженные в концепциях формирования общих рынков ЕАЭС в отдельных отраслях.

Врезка 28

"Единые дни" введения нового регулирования (common commencement dates, CCD) (Великобритания, Нидерланды, Европейский союз)

Данный механизм впервые возник в Великобритании в 2005 году и предусматривал установление двух фиксированных (единых) дат для вступления в силу всех видов регуляторных актов: 6 апреля и 1 октября каждого года. Публикация НПА должна была осуществляться не позднее 12 недель до даты вступления его в силу.

Вне этих фиксированных дат могут вступать в силу лишь некоторые акты, но в виде исключения (они не должны оказывать влияния на бизнес).

Ключевой позитивный эффект данного механизма - возможность для бизнеса лучше планировать и адаптироваться к изменениям регуляторной среды. По оценкам, приводимым в обзоре Еврокомиссии за 2009 год*(76), применение данного подхода позволяло в Великобритании ежегодно сократить затраты малого и среднего бизнеса на размеры, эквивалентные сумме от 15 до 30 млн. евро. По оценкам бизнес-ассоциаций, эта сумма может достигать до 1 млрд. евро.

В Европейском союзе в Акте о малом бизнесе (Small Business Act, 2008) предусматривается использование данного института и публикация ежегодных отчетов о вступлении в силу новых регулирований*(77). Также установлены два дня для введения новых регулирований: 29 апреля и 29 октября.

В Нидерландах "единые дни" (два раза в год) введены с 1 января 2009 года*(78), а минимальный период со дня принятия акта до вступления установлен в 3 месяца.