Недостатки и пробелы в правовом регулировании
Водная стратегия РФ предполагает совершенствование механизмов координации и взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и водопользователей. Водное законодательство, в целом достаточно урегулировавшее взаимодействие на федерально-региональном уровне, пробельно в части взаимодействия по линии "федеральный центр - муниципальные образования". Органы местного самоуправления оказались во многом отстранены от участия в решении общезначимых водных проблем, несмотря на то, что любые водоемы и водотоки географически соприкасаются или располагаются на территориях конкретных муниципальных образований, и, соответственно, существует заинтересованность местного населения, которое представляют органы местного самоуправления, в таком регулировании водных отношений и осуществлении государственного управления, которое учитывало бы сложившиеся потребности, виды водопользования и другие специфичные факторы, присущие различным городам, районам, поселениям.
Вместе с тем в ведении органов местного самоуправления находятся решение многих земельных и градостроительных вопросов, правовое регулирование и управление в сфере застройки и благоустройства, очистка территорий от отходов посредством принятия решений и практической деятельности в этих сферах, осуществляемой сточки зрения водного законодательства на площадях водосборов и, следовательно, влияющей на состояние водных объектов. Сотрудничество с органами местного самоуправления целесообразно и для эффективного государственного управления в сфере использования и охраны вод. Учитывая, что значительная часть управленческих полномочий осуществляется на региональном уровне, взаимодействие должно осуществляться и по линии "регион - муниципальное образование". В законодательстве могут быть отражены организационные формы таких видов взаимодействия, помимо бассейновых советов.
В числе основных задач федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах", определяющих направления развития водохозяйственного комплекса - совершенствование системы государственного управления на основе закрепления за органами местного самоуправления полномочий по охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности (преимущественно малые реки) и расположенных на территориях муниципальных образований.
Такого рода полномочия в рамках существующей системы разграничения полномочий в области водных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ и организации местного самоуправления в первую очередь на основе принципа решения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, могут быть переданы органам местного самоуправления только федеральным законом. В настоящее время полномочия по охране водных объектов, состоящих в федеральной собственности (а это также и малые реки) осуществляются органами государственной власти как полномочия, переданные Российской Федерацией. Полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ (п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Водный кодекс РФ такую возможность не предоставляет.
Многие муниципальные правила использования водных объектов общего пользования содержат норму об обязанностях не только физических, но и юридических лиц. Представляется необоснованным установление в муниципальных правилах использования водных объектов общего пользования обязанностей юридических лиц, поскольку системное толкование норм ч. 2 и 3 ст. 6 ВК РФ дает основание полагать, что такие правила должны регулировать только пользование водными объектами со стороны граждан (физических лиц), которым такое право в общем виде предоставлено ВК РФ (ч. 2 ст. 6) и должно быть конкретизировано нормативными актами органов местного самоуправления. Юридические лица не являются субъектами права свободного и бесплатного доступа к водным объектам общего пользования с целью использования их для личных и бытовых нужд, поскольку такого рода нужды свойственны только физическим лицам, но не юридическим. Кроме того, подобные положения нормативных правовых актов органов местного самоуправления могут рассматриваться как принятые с превышением полномочий сточки зрения установления в них элементов правового статуса юридических лиц как субъектов предпринимательской и иной деятельности.
Множественные запреты пользования водными объектами общего пользования, содержащиеся в муниципальных правилах, вполне согласуются с представлениями о том, как должно такое водопользование осуществляться с учетом обеспечения безопасности населения, охраны водных объектов от загрязнения, свободы доступа к водным объектам.
Однако интерпретация нормы ч. 4 ст. 6 ВК РФ, согласно которой на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, происходит не вполне адекватно вложенному в нее смыслу. С одной стороны, это происходит по причине диспозитивности толкования, с другой стороны, юридический смысл этой нормы в ВК РФ размыт. Первое, что обращает на себя внимание - то, что "случаи" как основания введения запретов не названы в самом ВК РФ, и идет отсылка к федеральному и региональному законодательству. Однако это законодательство случаи так и не установило, а муниципальные правила пользования водными объектами общего пользования запреты устанавливают самостоятельно (данная норма не указывает на то, какими органами власти такие запреты могут быть установлены), и это осуществлено повсеместно, правила действуют, не оспариваются в судах. Однако по смыслу рассматриваемой нормы ВК РФ все же существует неопределенность в отношении полномочий органов местного самоуправления по установлению запретов осуществления какой-либо деятельности на водных объектах общего пользования. В целом есть основания к пересмотру редакции ч. 4 ст. 6 ВК РФ.
Декларированное взаимодействие органов Росприроднадзора и органов местного самоуправления (п. 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400) не имеет четко выраженного содержания - в чем именно такое взаимодействие может состоять. Это довольно актуальная проблема, если иметь в виду еще и отсутствие правовых оснований для муниципального водного контроля. Участия в работе бассейновых советов, наделенных только правом разработки рекомендаций, недостаточно. Более того, порядок формирования бассейновых советов не гарантирует представления интересов всех муниципальных образований в границах бассейнового округа.
Иные организационные формы взаимодействия с органами государственной власти в законодательстве не закреплены.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
